10 октября, 2008

Заказ вооружения: разрушение системы персональной ответственности

Перед этим приказами министра обороны РФ было назначено руководство аппарата начальника вооружения Вооруженных Сил, а начальник вооружения утвердил структурную схему своего аппарата.

Что же получилось в итоге?

Постановлением правительства вновь созданному Федеральному агентству по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств разрешено иметь до 5 заместителей руководителя и до 30 управлений в структуре центрального аппарата по основным направлениям деятельности Агентства.

Установлена предельная численность аппарата Федерального агентства в количестве 980 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий) и 120 единиц - в территориальных органах.

Вызывает удивление установленный размер фонда оплаты труда. В центральном аппарате средней уровень зарплаты - 25,3 тыс. руб. Что же касается работников территориальных органов, то им средняя зарплата установлена менее 14 тыс. руб. Очевидно, что в современных российских реалиях такая зарплата никак не может стимулировать работников Агентства на трудовые свершения, тем более на местах.

Правительством установлено, что Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка) подчиняется правительству Российской Федерации и является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции государственного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения контрактов по государственному оборонному заказу по всей номенклатуре вооружения, военной, специальной техники и материальных средств, за исключением специальной техники и материальных средств по номенклатуре, определяемой руководителями федеральных органов исполнительной власти, являющихся государственными заказчиками по государственному оборонному заказу, а также по обеспечению реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, управлению государственным имуществом в указанной сфере.

Анализ этого фрагмента показывает, что высказываемые специалистами ранее опасения о возможности придания этому органу чисто финансово-экономических функций не оправдались. Это - практически полный перечень функциональных обязанностей заказчика. Но мы-то в России лучше других знаем, что дьявол кроется в деталях. Поэтому рассмотрим полномочия агентства более внимательно. А их много. Перечислим (с незначительными сокращениями) хотя бы основные:

вносит в правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение правительства Российской Федерации, по вопросам, отнесенным к установленной пунктом 1 настоящего Положения сфере деятельности Агентства;

:самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых: осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации;

:осуществляет следующие функции в установленной сфере деятельности:

участвует реализации государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа;

принимает решения о способах размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд;

разрабатывает и утверждает конкурсную документацию и документацию об аукционе;

направляет в федеральные органы исполнительной власти планы-графики проведения конкурсов и аукционов;

Российские Военно-воздушные силы продолжают испытывать острую нужду в дальнобойных высокоточных средствах поражения.
Фото: Леонид ЯКУТИН

организует и проводит конкурсы и аукционы, а также осуществляет запросы котировок цен на размещение заказов;

заключает государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с государственным оборонным заказом по номенклатуре, определяемой руководителями федеральных органов исполнительной власти, являющихся государственными заказчиками по государственному оборонному заказу;

осуществляет оплату заключенных государственных контрактов по государственному оборонному заказу после получения уведомлений от федеральных органов исполнительной власти о приемке товаров (работ, услуг);

направляет в федеральные органы исполнительной власти, являющиеся государственными заказчиками по государственному оборонному заказу, сведения о неиспользованных остатках средств федерального бюджета для подготовки предложений об уточнении заданий государственного оборонного заказа по результатам его размещения;

осуществляет совместно с государственными заказчиками по государственному оборонному заказу, в рамках заключенных государственных контрактов, контроль их выполнения и учет;

участвует в осуществлении анализа реализуемости организациями - исполнителями заданий государственного оборонного заказа и представляет соответствующие предложения, а также участвует в осуществлении анализа деятельности указанных организаций;

обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности;

обеспечивает в соответствии с возложенными на Агентство функциями и в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Агентства;

обеспечивает мобилизационную подготовку Агентства и его территориальных органов, а также контроль и координацию деятельности подведомственных ему организаций по мобилизационной подготовке;

организует профессиональную подготовку работников Агентства и его территориальных органов, а также мероприятия по повышению их квалификации;

осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций в установленной сфере деятельности;

обеспечивает закрепление в установленном порядке за Российской Федерацией прав на результаты интеллектуальной деятельности, созданные за счет средств федерального бюджета при реализации государственных контрактов, заключаемых Агентством по государственному оборонному заказу;

осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций Агентства;

взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями, по решению Правительства Российской Федерации представляет интересы Российской Федерации в международных организациях;

организует конгрессы, конференции, семинары, выставки и другие мероприятия;

осуществляет иные полномочия, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации.

Заметим, звучит внушительно и основательно. Если подсчитать количество употребленных слов "участвует", "обобщает", "организует", "координирует", то окажется, что они есть почти во всех пунктах обязанностей агентства.

Однако обнаружить слово "отвечает" (или любого иного, характеризующего степень ответственности новоявленного органа за свою деятельность и ее результаты) так и не удалось. И ситуацию не спасает тот факт, что руководитель Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств "несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Агентство полномочий".

Если учесть к тому же, что на этом поле имеются и другие игроки - федеральная служба по государственному оборонному заказу, комиссия по военно-промышленным вопросам при правительстве России, а также все силовые министерства и ведомства, выступающие государственными заказчиками, то правовой неразберихи в ходе практической деятельности избежать не удастся.

Небезынтересно и другое. Как известно, основным документом при выполнении государственного оборонного заказа является техническое (тактико-техническое) задание, выполнение или невыполнение требований которого является критерием выполнения или невыполнения госзаказа. Здесь этот основополагающий документ даже не упоминается. Есть полномочие заключать контракты, есть полномочие контролировать их выполнение.

Проектирование и строительство в СССР уникальных тяжелых атомных подводных крейсеров стратегического назначения стало возможным при безупречно функционирующем ОПК.
Фото: Леонид ЯКУТИН

Но так и неясно, кто выдает тактико-техническое задание? Кто отвечает за его качественную подготовку, обоснование, оценку реализуемости по характеристикам и срокам, наконец, за своевременность выдачи самого задания? Однозначного ответа на эти вопросы нет.

Приходится констатировать, что на государственном уровне персональная ответственность органов власти за их действия или бездействие в области гособоронзаказа исчезла.

Может быть, есть другие ответственные? Например, ведомства-госзаказчики? Да, наверное, они будут разрабатывать проекты технических заданий уже только потому, что полностью отдают себе отчет в том - что закажешь, тем и воевать будешь. Допустим, что эти задания будут иметь достаточно высокое качество исполнения по всем показателям.

Но ведь формирование контрактов осуществляет теперь совсем другая организация. Ментальность ее работников совершенно иная. И никто не застрахован от корректировок представленных документов работниками этой организации. К этому следует добавить, что сотрудники Агентства в своем огромном большинстве не имеют даже минимально необходимого опыта корректировки полученных от госзаказчиков технических заданий. Иной мотивации - "хотели как лучше" - у них попросту не существует.

Можно было бы предположить, что не так давно воссозданная Военно-промышленная комиссия будет именно тем органом, где сосредоточится полнота ответственности за полное, качественное и своевременное выполнение гособоронзаказа. Однако (и это кажется, по меньшей мере, странным) ВПК почему-то даже не упоминается в связи с созданием нового агентства.

Военно-промышленная комиссия сегодня находится в довольно непонятном положении. Уровень ее полномочий продолжает падать. Об этом можно судить хотя бы по лишению первого заместителя председателя ВПК Владислава Путилина ранга министра. В настоящее время Военно-промышленная комиссия не имеет трех главнейших рычагов влияния на ситуацию в оборонно-промышленном комплексе. Она не имеет отношения к финансированию ОПК, не влияет на кадровую политику и не обладает даже подобием контрольных функций. В этой ситуации не приходится удивляться и таким фактам. К примеру, на 12 тыс. писем комиссии, отправленных в разного рода организации и предприятия ОПК, получено чуть более двух сотен официальных ответов. Иными словами, в отношении ВПК предприятия ОПК не придерживаются даже минимально необходимого делового этикета.

Фрегат «Неустрашимый» - один из немногих кораблей, вступивший в боевой состав российского ВМФ за последние годы.
Фото: US NAVY

Таким образом, получается, что с формированием нового федерального агентства решена только одна задача: там сконцентрированы все финансовые потоки, связанные с государственным заказом (путем их изъятия из министерств и ведомств - государственных заказчиков).

Что же касается построения единой системы управления госзаказом, то вряд ли этот орган сможет взять на себя серьезные управленческие функции.

И поэтому еще раз приходится констатировать, что с созданием Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка) существовавшая в СССР и до второй половины 1990-х гг. система персональной ответственности за полное, качественное и своевременное выполнение гособоронзаказа оказывается полностью разрушенной.

Если обратиться к ВКО № 1 за 2007 г., то в этом номере представлена достаточно подробная структурная схема системы обоснования Программы вооружения и государственного оборонного заказа, контроля их исполнения, какой она была почти до середины 1990-х гг.

И ведь что интересно - практически все новации по адаптации этой структуры к "условиям рыночной экономики", к "изменившимся условиям хозяйствования" и т. п. неизменно вели к последовательному размыванию главного, без чего не может функционировать ни одна система управления, - персональной ответственности за конечный результат деятельности.

Зато очередной этап реформирования системы заказов приводил к еще большей концентрации в одних руках финансовых потоков. Причем с каждым разом отрыв от главных действующих лиц - заказчика и исполнителя госзаказа - только увеличивался.

Вернемся непосредственно к заказчикам.

Надо полагать, что с назначением генерала армии Николая Макарова начальником Генерального штаба персоналии в руководстве аппарата Начальника вооружения претерпят некоторые изменения.

Поэтому подробнее остановимся на составе и структуре этого аппарата.

Интересно, что численность и организационная структура аппарата Начальника вооружения Вооруженных Сил с появлением Рособоронпоставки практически не изменились. Однако названия заказывающих управлений трансформировались.

Напомним, что ранее в их названия входили слова "заказов и поставок вооружения, военной и специальной техники". В новой редакции, введенной директивой Министра обороны, названия тех же управлений звучат как "управление развития и организации заказов...".

Это невразумительное словосочетание подтверждает, на наш взгляд, что и на этом уровне окончательно победила концепция разрушения системы персональной ответственности.

Наверное, не случайно, что многие дальновидные руководители предприятий уже сейчас все громче заявляют о нежелании участвовать в выполнении госзаказа.

Казалось бы, что это нонсенс, поскольку во всем мире такого рода работы являются престижными и прибыльными. Везде - но, к сожалению, только не у нас. И не последнюю роль в формирующемся негативном отношении оборонных предприятий к госзаказу играет безответственность должностных лиц, находящихся, условно говоря, в лагере "заказчиков".

Почему условно? А потому что фактически такого лагеря нет. Есть большое число бюрократических организаций, бесцеремонно вмешивающихся в процессы выполнения госзаказа, диктующих условия выполнения заказа, и в то же время неспособных оказать исполнителям хотя бы минимальную помощь.

Посмотрим, что происходит на практике. К примеру, неоднократно декларировалось, что в оборонно-промышленном комплексе России идет дублирование заказов. Иными словами, параллельно разными кооперациями разрабатываются и производятся практически одинаковые образцы техники. Характерно, что чаще всего такие заявления делались людьми, весьма далекими от понимания реальной ситуации в российском ОПК.

Уровень оснащенности российских Вооруженных Сил современным оружием и военной техникой в среднем не превышает 5 %.
Фото: Алексей Матвеев

Однако проведенные в прошлом (и особенно в нынешнем) году тендеры провалились. Это случилось в основном потому, что практически некому было конкурировать за право выполнения работ по созданию или производству сложных видов вооружения.

Какой в этой ситуации нашли выход? Стали формировать "реестр единственных поставщиков". Но это дело обставили таким количеством бюрократических рогаток, что конца-края процессу формирования этого реестра не видно.

Заметим, что уже пошла вторая половина 2008 г. А между тем технологические циклы производства многих образцов вооружения составляют 6-12 месяцев (и даже более). Практически все оборонные предприятия в настоящее время сидят без денег. Лишь некоторым посчастливилось получить скромные авансы, значительная часть которых, впрочем, тут же ушла на уплату налогов. И с кого, скажите, будем в конце года спрашивать за неисполнение договорных обязательств? Опять с директоров?

А государство? Оно ведь тоже участник договорного процесса. И именно оно систематически нарушает договорные обязательства. Но спрашивать не с кого. Ни один государственный орган не несет полноты ответственности за сорванное планирование и финансирование госзаказа.

Иногда становится по-человечески жалко еще оставшихся в системе заказов специалистов высшей квалификации, которые душой переживают за происходящее.

Но неумолимо тают их ряды. А новая генерация сотрудников, пришедшая в последние годы, не имеет ни такой школы, ни такой подготовки. Да и учиться скоро будет не у кого. Вот положа руку на сердце, скажите, кто из руководящих работников ОПК не сталкивался с ситуацией, когда заказчики (во всех их государственных ипостасях) не в состоянии юридически и технически грамотно составить документ?

Тотальная некомпетентность "гражданских" и "военных" заказчиков только усугубляет объективно происходящие в оборонно-промышленном комплексе страны процессы деградации.

Износ основных фондов растет ускоряющимися темпами. Адекватной реакции государства нет. Средний возраст работников оборонной промышленности давно перевалил за 60 лет и продолжает нарастать. Государство же проявляет трогательную заботу о подготовке молодых кадров лишь для крупного частного бизнеса.

Нерациональное планирование госзаказа из года в год приводит к недозагрузке разрабатывающих предприятий, а на серийных заводах - к уровню загрузки 10-20%. Понимания, что именно в этом первопричина растущих цен на оборонную продукцию, что нельзя "на коленке" и поштучно делать высококачественное вооружение - тоже нет.

Сколько говорено об излишних и устаревших мобрезервах, о старении основных производственных фондов и о многих других вещах, до земли пригибающих оборонные предприятия, однако ответа как не было, так и нет.

Неразрешимой поныне проблемой продолжают оставаться и налоги, выплачиваемые головными предприятиями с полученных от госзаказчика авансов. Эта схема не позволяет нормально проавансировать работу поставщиков комплектующих и неизбежно заставляет головное предприятие залезать в кредиты. Последние потом непременно скажутся на конечной цене продукции, представляемой госзаказчикам. Государство продолжает критиковать оборонные предприятия за высокие цены, но об изменении этой схемы уже много лет не желает и слышать.

Все это позволяет с большой долей скепсиса относиться к работоспособности новой системы и со значительной уверенностью предполагать, что последствия такого решения о разделении ответственности могут быть самыми трагическими. О перевооружении российской армии тогда придется забыть всерьез и надолго.