5 мая, 2009

Заказ вооружения по-советски (1)

Метод программно-целевого планирования развития вооружения и военной техники используется и сейчас. В ходе реформ 1990-х и начала   2000-х гг. он подвергся существенным изменениям. Постараемся восстановить, как выглядела система программно-целевого планирования развития вооружения и военной техники в начале своего пути и оценить, пошли ли ей на пользу изменения последних лет.

Как это было

В послевоенные десятилетия военно-техническая политика в СССР формировалась, исходя из глобальных целей обеспечения военно-стратегического паритета с потенциальным противником (недопущения его военно-технического превосходства) и обеспечения сбалансированности системы вооружения Вооруженных Сил СССР.

Решения по вопросам развития вооружения и военной техники (ВВТ) принимались на высших партийном (ЦК КПСС) и государственном (СМ СССР) уровнях. Всю организационную и директивную работу в этом направлении осуществлял специальный орган – Комиссия Президиума СМ СССР по военно-промышленным вопросам (ВПК), возглавлявшаяся председателем в ранге заместителя председателя правительства, что обеспечивало достаточную эффективность работы ВПК и авторитетность принимаемых ею решений.

Непосредственно подготовкой материалов, направленных на обоснование и разработку программных документов по развитию вооружения, занималось Министерство обороны (Генеральный штаб ВС, аппарат заместителя Министра обороны СССР по вооружению – начальника вооружения ВС) совместно с управлениями главнокомандующих и главными штабами видов ВС, командующими и штабами родов войск.

Основной же объем работ непосредственно выполнялся заказывающими управлениями и научно-техническими комитетами видов ВС и родов войск в тесном взаимодействии с научно-исследовательскими учреждениями и высшими учебными заведениями Министерства обороны (рис.1).

На основе анализа войскового опыта, тенденций и перспектив развития средств нападения противника, военно-экономических возможностей страны и с учетом положений военной доктрины и концепции строительства Вооруженных Сил руководством вида Вооруженных Сил, родов войск, заказывающих управлений и научно-технического комитетов формировался перечень задач по развитию вида Вооруженных Сил и созданию перспективных образцов ВВТ с требуемыми характеристиками.

На основании этого перечня разрабатывался план научной работы вида Вооруженных Сил, который включал в себя как раздел, имевший чисто военную направленность (военное строительство и т.д.), так и военно-технический раздел.

Достоинством такой организации работы была взаимоувязка военных, военно-научных и военно-технических вопросов в рамках единого документа – плана научной работы, который согласовывался всеми командующими родами войск, начальниками ведущих управлений и служб. План утверждался главнокомандующим видом ВС по представлению начальника главного штаба и заместителя главнокомандующего по вооружению.

Наличие этого плана обеспечивало персональную ответственность всех должностных лиц за результаты работы. В частности, в этот период приемка всех основных научно-исследовательских работ, выполнявшихся НИИ и вузами вида ВС (и их важнейших этапов) осуществлялась комиссиями, в состав которых обязательно включались представители главного штаба, заинтересованных родов войск и профильных управлений главкомата. Поэтому приемка результатов исследований, как правило, проходила в острых и принципиальных дискуссиях, позволявших находить наиболее рациональные решения по самым сложным вопросам.

Кроме того, главный штаб, управления главкомата, рода войск, заказывающие управления выступали заказчиками научных исследований по роду своей деятельности, что существенно повышало объективность исследований, проводимых НИИ и вузами  (и их качество).

Ключевую роль в составлении и реализации планов научной работы играли научно-технические комитеты. Это были органы, уникальные как по решаемым задачам и функциям, так и по подбору кадров. Они комплектовались опытными специалистами управлений и служб центрального аппарата и войск, ведущими учеными научно-исследовательских институтов, военных учебных заведений, научно-исследовательских (испытательных) полигонов, имеющими, как правило, ученые степени и звания.

Научно-технические комитеты предназначались для выработки рекомендаций и проектов решений для командования вида Вооруженных Сил и Министерства обороны по вопросам научной работы, создания и совершенствования вооружения и военной техники.

Как орган формирования и проведения единой военно-технической политики, организации научной работы и научно-методического руководства исследованиями в виде Вооруженных Сил или роде войск научно-технический комитет непосредственно подчинялся главнокомандующему видом Вооруженных Сил (командующему родом войск). Это, в сочетании с высокой квалификацией работников, давало комитетам уникальную возможность всегда быть "над схваткой", быть выше узковедомственных интересов.

На научно-технические комитеты возлагалось решение следующих основных задач:

научное обоснование, формирование и проведение единой военно-технической политики в виде Вооруженных Сил на основе программно-целевых методов планирования развития ВВТ;

разработка основных направлений развития ВВТ вида Вооруженных Сил и их согласование с главным штабом и заказывающими управлениями;

разработка проектов разделов программы вооружения, планов НИОКР по созданию ВВТ и развитию конструкторско-технологического задела в оборонной промышленности, их согласование с главным штабом и заказывающими управлениями;

обоснование и разработка проектов тактико-технических требований (заданий) на аванпроекты по созданию перспективных и модернизации существующих образцов ВВТ, задание аванпроектов  (в том числе на конкурсных началах);

научно-методическое руководство организацией и проведением научных исследований в НИО вида Вооруженных Сил;

оценка текущего состояния и прогнозирование развития военной экономики и военного производства;

разработка проектов планов и заданий организациям Академии наук, высшей школы и промышленности на выполнение научно-технических прогнозов, проведение фундаментальных и прикладных поисковых исследований и работ в интересах вида Вооруженных Сил, заключение договоров с исполнителями работ, организация и контроль их выполнения;

разработка планов научной работы вида Вооруженных Сил и подготовка предложений в Перспективный план научной работы Министерства обороны;

организация реализации результатов научных исследований НИО вида Вооруженных Сил, Академии наук, высшей школы и промышленности в войсках и перспективных разработках ВВТ;

проведение экспертизы научно-технического уровня важнейших образцов ВВТ на всех этапах их жизненного цикла.

Таким образом, в каждом виде Вооруженных Сил была сформирована целостная система научной работы, позволявшая обеспечить достаточно высокие объективность и качество исследований. Наличие в ней, помимо заказывающих управлений, такого органа, как научно-технический комитет, обеспечивало исключение ведомственности, возможности сокрытия негативной или иной информации, любых злоупотреблений.

В качестве иллюстрации этого тезиса на рис. 2 показан порядок разработки тактико-технического задания на создание нового образца вооружения – основного документа, определяющего его облик и характеристики. Очевидно, что многоэтапная система согласования являлась надежным фильтром, позволяющим практически полностью исключить возможные ошибки и волюнтаризм. С другой стороны, столь усложненная процедура приводила к весьма большим потерям времени. 

Все основные результаты научной работы доводились до главнокомандующего (или командующего), который в тот период являлся генеральным заказчиком вооружения для своего вида Вооруженных Сил (рода войск). Полная и объективная информация позволяли ему осознанно подходить к решению всех вопросов, связанных с созданием новых образцов ВВТ, финансированием разработок и производства. Большинство главнокомандующих в высшей степени серьезно относились к этой работе и постоянно держали ее под своим контролем.

Одной из форм такого контроля являлось назначение заместителей главнокомандующего, командующих родами войск председателями комиссий по рассмотрению проектов новых образцов ВВТ и по проведению государственных испытаний. Это позволяло с максимальной объективностью отслеживать состояние работ и оперативно вносить необходимые коррективы.

Важную роль играли систематические встречи главнокомандующих с соответствующими министрами оборонных отраслей промышленности и руководством ВПК. На этих совещаниях обсуждались и решались принципиальные проблемы развития системы вооружения вида Вооруженных Сил, вопросы финансирования важнейших работ, обеспечения создания новой техники с требуемыми боевыми характеристиками.

Как будущий потребитель создаваемого вооружения именно главнокомандующий в полном объеме представлял себе роль и место новой техники в войсках, при ведении боевых действий и был заинтересован в принятии нужных для войск решений.

Очевидно, что несомненным плюсом существовавшей системы являлись ее прозрачность и наличие первых лиц, объективно заинтересованных в получении высококачественных образцов вооружения. К достоинствам следует отнести и исключение возможности развития любого рода монополизма в видении перспектив развития ВВТ. Ни одна из организаций не могла единолично диктовать свое понимание этих перспектив. Только подкрепленные научными исследованиями плоды коллективной работы могли рассчитывать на реализацию.

Недостатком же являлась слабая координация на межвидовом уровне, в результате чего иногда появлялись образцы ВВТ, решавшие близкие задачи. Справедливости ради нужно отметить, что причиной такого положения часто были ведомственные амбиции, когда нерешенность вопросов военного строительства могла приводить к подобным коллизиям в военно-технической области.

Таков, например, многолетний конфликт интересов Войск ПВО, интенсивно создававших систему ракетно-космической обороны, и Военно-космических сил (сначала находившихся в составе РВСН, а затем ставших самостоятельным родов войск), всеми средствами стремившихся создавать аналогичное вооружение, решавшее близкие задачи.

Забегая вперед, отметим, что принятое в 1997 г. решение о выделении сил и средств ракетно-космической обороны из состава Войск ПВО и передачи их в РВСН не решило проблемы. Через три года ракетно-космическая оборона была переподчинена Космическим войскам, также выделившимся из РВСН и ставшим самостоятельным родом войск. Однако проблема вооруженной борьбы в воздушно-космической сфере так и осталась разорванной: за атмосферную зону отвечают ВВС, а за заатмосферную – Космические войска. Возникшие узлы противоречий рано или поздно придется развязывать (и чем раньше, тем лучше).

Документы

Комплекс программных документов по развитию ВВТ, разрабатываемый на принципах программно-целевого планирования, включал в себя:

долгосрочные документы, рассчитанные на 15-летний период, важнейшим из которых были "Основные направления развития вооружения и военной техники";

среднесрочные документы – Программа вооружения (на 10-летний период) и взаимоувязанные пятилетние планы различных видов деятельности (фундаментальных и прикладных поисковых исследований, научной работы, НИОКР, капитального строительства, заказов и поставок ВВТ, капитального и восстановительного ремонта, развития лабораторно-испытательной базы полигонов МО и т.д.);

исполнительные документы: текущие планы на год (научной работы видов ВС (родов войск), научно-исследовательских институтов, вузов, планы НИОКР, заказов и поставок ВВТ, развития лабораторно-испытательной базы полигонов МО, капитального строительства и др.), которые также взаимно увязывались по содержанию, срокам и объемам работ и финансирования.

Программные документы по развитию вооружения охватывали всеобъемлющий спектр проблем от научных и научно-технических прогнозов, фундаментальных и прикладных поисковых исследований в области естественных и общественных наук, разработки базовых военных технологий, прикладных исследований и экспериментальных работ до полномасштабной разработки новых систем и образцов вооружения и военной техники.

Основное наполнение программных документов определялось положениями военной доктрины и концепции строительства Вооруженных Сил и включало:

прогнозирование исходных данных по противнику и своим войскам;

фундаментальные и прикладные поисковые исследования в интересах обороны страны;

обоснование и формирование Основных направлений развития вооружения и военной техники;

обоснование и формирование Программы вооружения.

Прогнозирование исходных данных предусматривало  разработку:

системы исходных данных по средствам нападения зарубежных стран (тактико-технические и экономические характеристики средств нападения и наиболее важные технические и конструктивные характеристики образцов, способы боевого применения);

оперативно-стратегических исходных данных (возможные военно-стратегические ситуации, виды войн, сценарии военных действий);

задач войск на планируемый период, требуемых уровней их решения и  замысла дальнейшего развития ВС;

прогнозов достижений научно-технического прогресса и развития промышленно-производственной базы;

анализов исходного состояния вооружения и группировки войск.

Фундаментальные и прикладные поисковые исследования в интересах обороны страны (рис. 3) включали в себя:

разработку научно-технических прогнозов развития соответствующих разделов науки и отраслей техники на 15-20 лет;

фундаментальные и прикладные поисковые исследования по конкретным направлениям науки и техники.

Все эти исследования и работы проводились с учетом ограничений по возможностям промышленности по разработке и серийному производству ВВТ, по капитальному строительству, эксплуатации. Также учитывались ограничения по допустимой численности личного состава.

В советские времена вооружение и военная техника создавались быстро. Достаточно ярким примером является ЗРС С-200. Передвижная зенитная ракетная система большой дальности действия была задана Постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР в июне 1958 г. Опытный образец предписывалось предъявить на совместные испытания в III кв. 1961 г. Уже в январе 1960 г. был выпущен эскизный проект.
Фото: Анатолий ШМЫРОВ

Разработка Основных направлений развития вооружения и военной техники была направлена на установление ориентиров, определяющих требуемый технический уровень вооружения и военной техники и направления работ по их созданию, обоснование рационального типажа ВВТ, требуемый научно-технический и конструктивно-технологический уровень ВВТ, требуемый уровень боевых (тактико-технических) характеристик ВВТ.

Целью этих работ являлось накопление научного задела под перспективные потребности Вооруженных Сил, оборонных отраслей промышленности, а также на обеспечение полномасштабной разработки наиболее важных систем (образцов) вооружения и военной техники для их последующего производства и принятия на вооружение.

Обоснование Основных направлений развития вооружения и военной техники включало:

обоснование оперативно-тактических и экономических требований к перспективному типажу вооружения с учетом исходных данных о развитии средств нападения противника, оперативно-стратегических задач и уровней их решения Вооруженными Силами;

определение уровней тактико-технико-экономических характеристик перспективных типовых образцов ВВТ с учетом достижений научно-технического прогресса, принципов конструктивного построения образцов, их технической и экономической реализуемости в разработке и производстве;

системный анализ по отбору образцов вооружения, предлагаемых промышленностью;

разработку предложений по развитию научно-технической, конструкторско-технологической и производственной базы промышленности.

В случае, если в рассматриваемый период не представлялось возможным качественно и эффективно решить поставленные задачи (из-за ресурсных ограничений и недостаточных возможностей промышленности), производилась корректировка задач и уровней их решения в соответствии с приоритетностью задач.

Рассчитанные на 15-летний период Основные направления развития вооружения и военной техники структурно состояли из ряда разделов.

В первый раздел включались предложения по созданию перспективных образцов вооружения с указанием требуемого года создания каждого образца, потребных уровней его основных тактико-технических, экономических и эксплуатационных характеристик.

Во втором разделе содержался перечень фундаментальных, поисковых и прикладных научно-исследовательских работ, экспериментальных и испытательных работ в обеспечение создания образцов ВВТ, перечисленных в первом разделе.

Третий раздел содержал перечень научно-исследовательских и экспериментальных работ, а также закупок технологического оборудования в обеспечение опережающего развития научно-технической и конструкторско-технологической базы промышленности для обеспечения своевременной и качественной реализации планов по созданию перспективных образцов ВВТ.

Также в Основных направлениях развития предусматривались отдельные меры по развитию производственного потенциала страны, решению ряда экономических и социальных проблем.

Обоснование Программы вооружения включало:

количественное и качественное определение номенклатуры ВВТ на программный период и оценку ее реализуемости на мощностях промышленности;

формирование рационального состава средств с учетом прогнозируемого количества опытно-конструкторских работ и оценки реализуемости потребного количества ВВТ с учетом возможностей промышленности и лимитов ассигнований.

По результатам обоснования формировались предложения в Программу вооружения, включающие:

достаточный типаж ВВТ;

тактико-технико-экономические характеристики и планируемые сроки создания образцов ВВТ;

тематику прикладных научно-исследовательских и экспериментальных работ;

состав ВВТ в группировках ВС по периодам;

потребные ресурсы и численность личного состава;

предложения по  реализуемости.

Программа вооружения состояла из двух основных частей. Первая часть (первая пятилетка) содержала детализированные сведения обо всех образцах вооружения и военной техники, которые должны были создаваться в этот период. Здесь содержалась исчерпывающая информация не только о характеристиках каждого образца, но и о кооперации разработчиков и изготовителей, приводились сроки выполнения и этапность работ, сроки и объемы финансирования работ и др. По каждому образцу, находящемуся в серийном производстве, также имелся полный объем информации.

Сюда же включались работы, перешедшие из предшествующего пятилетнего периода.

Во втором разделе (вторая пятилетка) содержались обобщенные данные на следующее пятилетие. Эти данные не имели такой детализации и носили общий характер. Информация второго раздела была в большей степени ориентировкой для обеспечения своевременного издания необходимых нормативных документов и проведения подготовки для начала разработки и производства перечисленных в разделе образцов ВВТ.

Программа вооружения вместе с Основными направлениями развития ВВТ утверждались каждые пять лет высшим государственным документом – постановлением ЦК КПСС и СМ СССР. При издании каждой новой редакции Программы вооружения производилось как бы смещение работ по временной оси: работы из второго раздела детализировались и переводились в первый, а во второй раздел включались новые. Аналогично корректировались и Основные направления развития вооружения и военной техники. Это позволяло учитывать в новых редакциях документов реальное состояние дел и при необходимости вносить необходимые коррективы.

В целях увязки комплексных проблем при обосновании основных положений Программы вооружения и Основных направлений развития ВВТ головным институтам МО с привлечением ведущих предприятий-разработчиков задавались комплексные научно-исследовательские и экспериментальные работы, где всесторонне и в комплексе рассматривались проблемные вопросы, связанные с развитием вооружения.

Эти исследования проводились на различных уровнях детализации: работы по оценке противника, по оценку возможностей промышленности, по возможности реализации в перспективном ВВТ новых технологий и т.д.

Например, к выполнению цикла исследований, в рамках которого анализировались средства воздушно-космического нападения вероятных противников, привлекалось более сотни институтов Академии наук, высшей школы, НИИ и КБ оборонных отраслей промышленности.

На основе всех видов информации оценивались и уточнялись реальные боевые, эксплуатационные характеристики и экономические показатели существующих образцов, выявлялись тенденции их совершенствования, оценивались вероятности достижения определенных уровней характеристик в заданные периоды времени и т.д. Одновременно исследовались формы и методы боевого применения средств, характеристики их уязвимости от различных средств поражения и многое другое.  

Естественно, все это требовало проведения большого числа экспериментов, многие из которых по понятным причинам на натурных образцах выполняться не могли. Поэтому активно использовалось математическое и полунатурное моделирование. К работе по созданию моделей широко привлекались союзные министерства, в ведении которых находились предприятия оборонных отраслей промышленности, а также организации Академии наук СССР и высшей школы.

По результатам этих исследований решением ВПК утверждался обязательный для исполнения всеми органами власти и организациями всех ведомств, связанных с созданием вооружения и военной техники, документ, носивший весьма пространное название, начинавшееся со слов "Исходные данные по средствам воздушно-космического нападения…" Этот документ имел столь важное значение, что разработчики методологии обоснования исходных данных были удостоены Государственной премии СССР.

Аналогичные комплексы работ проводились и по другим направлениям науки и техники.

Нужно отметить, что вопросы повышения объективности научных исследований, связанных с обоснованием путей развития ВВТ, всегда находились в центре внимания руководства страны и Министерства обороны. Ради достижения этой цели создавались порой весьма своеобразные кооперации исполнителей.

Например, модель налета средств воздушно-космического нападения разрабатывалась под руководством головного института РВСН, а не Войск ПВО. И наоборот, модель оценки эффективности средств преодоления противоракетной обороны противника, которыми оснащаются наши стратегические ракеты, создавалась кооперацией институтов, занимающихся проблематикой ПВО.

Финансирование

Финансирование всех работ, связанных с созданием и производством ВВТ, было в высшей степени централизовано (рис. 4). Основанием для открытия финансирования могли быть только постановление ЦК КПСС и СМ СССР или (для более мелких работ) решение ВПК.

Предварительно все работы тщательно рассматривались на заседании Научно-технического совета ВПК, где детально исследовались все аспекты проблемы создания образца с требуемыми характеристиками. Там же окончательно рассматривались предложения об объеме серийного производства ВВТ. Решение НТС являлось основанием для подготовки окончательного документа – постановления ЦК КПСС и СМ СССР или решения ВПК.

В настоящее время в массовое сознание внедряется точка зрения, что при   Советской власти денег на оружие не считали. Однако подобный подход неверен в корне. И деньги считали, и еще строже спрашивали за их нецелевое  использование (или невыполнение поставленных задач). Совсем не анекдот, что в лучшем случае за такого рода прегрешения можно было лишиться партийного билета (по тем временам – смерти подобно) или надолго поселиться в казенном доме. Примеров тому хватает даже в так называемые застойные времена.

Другое дело, что руководство страны обостренно реагировало на все виды внешних угроз и старалось всеми доступными мерами их минимизировать. Тогда не могло даже помыслиться, что буквально через несколько лет руководитель правительства России заявит, что нет необходимости защищать нефте-, газопроводы и плотины ГЭС, поскольку "у России нет врагов". Наверное, такое отношение к безопасности характеризует его понимание ответственности перед страной и ее будущим.

А тогда финансирование работ по выполнению Программы вооружения осуществлялось исключительно ритмично, с точностью буквально до одного дня. Естественно, что средства проходили только через Госбанк СССР.

При этом финансирование всех важнейших разработок и серийного производства важнейших видов техники осуществлялось напрямую из государственного бюджета. Лишь относительно небольшая часть работ (в денежном выражении) финансировалась по договорам, заключаемым заказывающими управлениями Министерства обороны с соответствующими оборонными предприятиями.

Ситуация несколько изменилась в 1987 г., когда в стране стали активно внедряться хозрасчет и самофинансирование. После издания соответствующего решения ВПК с 1988 г. практически все работы по оборонной тематике были переведены на договорную основу. К сожалению, в дальнейшем, уже после 1991 г., это нововведение стало толчком к затяжной серии реформ системы программно-целевого планирования развития ВВТ. Но об этом позднее.

Средства для оплаты разработок новых образцов ВВТ и серийного производства техники перечислялись Министерству обороны, которое, при координирующей роли аппарата заместителя Министра обороны по вооружению, через систему заказывающих управлений доводило эти ассигнования до исполнителей. Естественно, что делалось это только при условии своевременного и полного выполнения заданного объема работ.

Другая часть средств поступала в министерства оборонных отраслей промышленности. Эти деньги предназначались для поддержания производственных мощностей предприятий в работоспособном состоянии, для финансирования мобилизационных мощностей, а также для своевременного развития производственной базы, в том числе станочного парка, целевой подготовки специалистов должной квалификации в интересах создания и обеспечения серийного производства новой техники. Межотраслевую балансировку этих средств осуществляла ВПК совместно с Госпланом СССР.

Такая организация финансирования позволяла обеспечить ритмичное развитие предприятий промышленности, их готовность к освоению техники и технологий, в целом соответствующих мировому уровню. Одновременно это снимало проблемы при освоении новых образцов ВВТ. 

Резюмируя, необходимо отметить, что принятая в СССР структура формирования программных документов (Программы вооружения и Основных направлений развития ВВТ) позволяла четко осуществлять распределение бюджетных средств по строкам оборонного заказа и контролировать их расходование.

Во многом за счет этого в 1970-1980 гг. в СССР удалось создать самое современное оружие, не уступающее (а зачастую и превосходящее по своим характеристикам) лучшие зарубежные аналоги. Был также создан научный и технологический задел, на котором до сего дня базируется отечественная оборонная промышленность.