7 мая, 2009

Вектор устремлений – Арктика (3)

Приоритетная задача углубления интеграции экономики арктических регионов в общероссийское экономическое пространство настоятельно требует развития связанных с Северным морским путем в рамках единой транспортной системы меридионально ориентированных транспортных путей, обеспечивающих выход продукции арктических регионов на внутренний рынок, в индустриально развитые регионы страны.

Меридиональные пути замкнут в единую сеть два глобальных широтных транспортных коридора – Северный морской путь и Транссиб, упрочат транспортную сеть страны, что имеет важное значение с учетом перспектив дальнейшего хозяйственного освоения арктических районов.

Другим направлением развития транспортной инфраструктуры является развитие арктических трубопроводных систем и связанных с ними глубоководных терминалов, способных обеспечить бункеровку крупнотоннажных танкеров. Существенное внимание будет уделено техническому совершенствованию транспортных систем, оперативности их управления, существенному увеличению скорости грузопотоков и качеству обработки грузов.

Транспортная инфраструктура – важный, но не единственный инфраструктурный элемент. В число приоритетов развития входят энергетические и коммуникационные сети, коммунальная инфраструктура и системы экстренного жизнеобеспечения. Особое значение придается развитию коммуникационной инфраструктуры на основе развертывания гражданских спутниковых систем связи и вещания. Развитие опирающихся на коммуникационные сети отечественных космических и автоматизированных технических средств наблюдений обеспечит повышение надежности и оперативности получения информации о ледовой и гидрометеорологической обстановке. Большое позитивное влияние окажет развертывание спутниковых коммуникационных систем на расширение услуг интернета, широкий диапазон возможностей которого – телемедицина, дистанционное образование, дистанционное консультирование, телеконференции и др. – существенно снижает операционные издержки и устраняет сдерживающее влияние фактора времени, что так важно для отдаленных и труднодоступных районов Арктики.

Российское побережье Северного Ледовитого океана больше десяти месяцев в году выглядит именно так, а не как на географической карте. На снимке – побережье Восточно-Сибирского моря.
Фото: NASA

Еще один ключевой элемент экономического развития арктической зоны Российской Федерации – ресурсное обеспечение сырьевого сектора, определяющее его капитализацию и инвестиционную привлекательность. Углубленное геологическое изучение территорий и акваторий российской Арктики, значимое приращение разведанных запасов минерального сырья – приоритетное направление для приложения государственных усилий и чрезвычайно перспективное поле частно-государственного партнерства, в рамках которого могут быть выработаны эффективные механизмы привлечения внебюджетных инвестиций в геологоразведочные работы.

Ресурсное обеспечение сырьевого сектора зависит не только от приращения запасов, но и от рационального, комплексного использования минеральных ресурсов, повышения их извлекаемости, наличия условий участия среднего и малого бизнеса в освоении небольших месторождений, маломощных пластов, низкодебитных скважин, в переработке «хвостохранилищ».

В биолого-ресурсном секторе арктической экономики, формирующем пока еще от 0,2% до 2% ВРП, существует значительно больше возможностей для диверсификации производства в плане частичной или полной переработки сырья, очень значительного расширения спектра производимой продукции. Компактные и умеренно фондоемкие производственные процессы по большей части не лимитированы местными условиями и обладают высоким потенциалом формирования на своей основе локальных кластеров.

Это особенно важно для осуществляющего традиционное природопользование коренного населения Арктики, для формирования собственной экономической базы северных поселений. Традиционное природопользование всегда шло в ногу со своим веком, перенимая в свой арсенал все доступные технические новшества. Идти в ногу со своим веком оно должно и в наше время.

Если создать из традиционного природопользования «этнографический заповедник», оно будет экономически удушено. В то же время, переведенное на современную технологическую базу традиционное природопользование и в целом использование биологических ресурсов – ключевой элемент и, в силу этого, приоритет развития местной экономики, экономики локальных сообществ, опирающейся на возобновляемые ресурсы и, в отличие от минерально-сырьевого сектора, не лимитируемой грядущим их исчерпанием.

Современные технологии позволяют осуществлять полную утилизацию добываемого в Арктике биологического сырья. Причем главный спектр производимой продукции смещается в сторону производства на основе биологически активных веществ, особенно эффективных в арктических организмах, разнообразных пищевых добавок и субстанций для производства лекарственных препаратов. Перевод традиционной экономики на эти рельсы потребует реализации инновационных проектов и их последующего тиражирования, что невозможно осуществить без поддержки со стороны соответствующих государственных и партнерских программ развития, в том числе в рамках федеральных и региональных целевых программ.

Программно-целевые методы и различные формы частно-государственного партнерства эффективны и в обеспечении воспроизводства биологических ресурсов, в первую очередь водных, в развитии прибрежного рыболовства и морской аквакультуры, мелиорации пресноводных водоемов, имеющих рыбохозяйственное значение. Участие в охране и воспроизводстве биологических ресурсов – еще одно новое направление деятельности, перспективное для освоения субъектами традиционного природопользования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В узких рамках журнальной статьи невозможно не только осуществить анализ всех проблем российской Арктики, но даже все их поименовать. В то же время подавляющее большинство социальных проблем, экологических проблем, как и проблем экономических – есть разнообразнейшие следствия одной проблемы – проблемы бедности (и граждан, и государства), проблемы дефицита ресурсов. Преодоление бедности требует надлежащего уровня развитости экономики, а экономический рост требует решения проблем инвестиций и конкурентоспособности в первую очередь. Без первого невозможно производить товары и услуги. Без второго их невозможно продавать. Таким образом, почти все проблемы российской Арктики, как и любой экономики любого масштаба, могут быть обобщенно сведены к двум проблемам: как обеспечить инвестиционный процесс и как обеспечить конкурентоспособность.

Указанные проблемы не сводимы друг к другу полностью, но тесно взаимосвязаны. Решение одной из них существенно облегчает решение другой. В Арктике обе эти проблемы фокусируются в проблеме «северного удорожания» в ее особо заостренной арктической форме – главной специфической черте арктической экономики, через которую, так или иначе, проявляют себя многочисленные особенности арктических регионов. Можно смело сказать, что проблема «северного удорожания» тем или иным образом лежит в корне практически всех проблем Арктики, а решение ее откроет двери для последовательного решения всех остальных проблем.

Основные факторы «северного удорожания»:

повышенная стоимость трудовых ресурсов, связанная с удорожанием жизнедеятельности, дефицитностью подготовленных кадров, компенсационными выплатами за дискомфортность проживания;

повышенная стоимость основных фондов – так называемое «северное исполнение», и их ускоренный износ;

инфраструктурные издержки, в том числе повышенные транспортные расходы и расходы на осуществление разного рода коммуникационных трансакций;

повышенные экологические издержки;

повышенные издержки, связанные с социальными обязательствами, неразвитостью коммунальной инфраструктуры.

Петр Великий рубил окно в Европу в географической точке, где судоходство имеет ярко выраженный сезонный характер.
Фото: NASA

К этому надо прибавить еще два существенно осложняющих экономическую деятельность фактора, которые технически тоже можно представить через удорожание:

повышенные риски возникновения чрезвычайных ситуаций и затраты на их предотвращение или ликвидацию;

монопрофильность ресурсных производств, генерирующая зависимость бюджетов муниципальных образований от эффективности деятельности одного хозяйствующего субъекта и флюктуаций цен мировых рынков сырья – удорожание бюджетных ресурсов муниципальных образований в связи с повышенным риском потребностей в разного рода заимствованиях.

До начала рыночных реформ все факторы северного удорожания тем или иным образом компенсировались соответствующими бюджетными расходами. После ухода государства как главного хозяйствующего субъекта из экономики и, соответственно, резкого свертывания роли государственного бюджета в жизни арктических регионов, вся тяжесть «северного удорожания» легла на плечи хозяйствующих субъектов, которые оказались в крайне невыгодных конкурентных условиях как на внутреннем, так и на внешних рынках.

Сложилась ситуация, аналогичная ситуации в сельскохозяйственном секторе, где отечественный производитель оказался не просто перед лицом более сильных конкурентов, за плечами которых многие десятилетия и даже столетия поступательного, аккумулирующего ресурсы и производственные навыки развития, но перед лицом конкурентов, которых собственные государства самым активным образом поддерживают политически и материально.

Более того, в целом ряде случаев бизнес в Арктике вынужденно продолжает выполнять не свойственные ему социальные, градообразующие, структурообразующие функции. Эти дополнительные социальные обязательства, которые на самом деле обязательствами не должны рассматриваться, и в староосвоенных регионах с диверсифицированным хозяйством на бизнес не возлагаются, являются переложенными на плечи северного и арктического бизнеса обязательствами государственной и муниципальной власти. А наследство досталось более чем проблемное. Так, на Севере и в Арктике средний износ жилых домов превышает 50% и в ряде регионов достигает критического состояния в 70% и более. Доля ветхого и аварийного жилья здесь в 1,4–4,1 раза превышает среднероссийский показатель. Износ тепловых сетей превысил 60% и значительная их часть требует замены. Половина котельного оборудования имеет степень износа более 70% и подлежит замене.

Большая часть теплоэнергетического оборудования не соответствует требованиям правил технической эксплуатации, имеет КПД не более 40–45%, в связи с чем только 40% вырабатываемой тепловой энергии тратится на обогрев потребителей. Износ водопроводно-канализационных коммуникаций достигает 60%. Системами централизованного водоснабжения охвачено менее 2/3 поселений.

Отсутствие со стороны государства соответствующей поддержки арктических регионов и национальных производителей в Арктике было в последние 15 лет предметом острой полемики. В 1990-е гг. проблему пытались решать, создав соответствующий специализированный орган государственного управления – Госкомсевер России, а также широко, но недостаточно продуманно и даже в чем-то хаотично используя различного рода льготы и преференции, изъятия из общих правил.

В настоящее время опыт этот в среде высшего государственного руководства оценивается как негативный, ведущий к непродуктивной растрате бюджетных средств. Вполне естественные неудачи начального периода неопытности и наивности в выстраивании сложно структурированных и, соответственно, труднонастраиваемых механизмов регулирования экономических процессов стали абсолютизироваться, использоваться как аргумент принципиальной непригодности применения дифференцированных мер управления экономикой.

Практика государственного управления основывается на стремлении исключить злоупотребления за счет обеспечения максимальной прозрачности механизмов управления. Но при этом она качнулась в сторону другой крайности – полной и тотальной унификации правил, отказа в пользу мер общего правового регулирования не только от индивидуализированных норм и решений, но и от любых механизмов территориальной дифференциации норм в части вопросов, отнесенных к ведению федерального уровня власти. Иными словами прозрачность процедур управления в России достигается в первую очередь за счет их максимального структурного упрощения.

Такой подход в нынешнем сложно устроенном мире даже для некрупных европейских стран чреват торможением развития и правовые системы европейских стран очень сложно структурированы. Прозрачность управленческой деятельности там достигается не за счет искусственного упрощения структуры правовой системы, а за счет иных механизмов – как бюрократическо-процедурного характера, так и механизмов гражданского общества – открытости, гласности, прав и свобод прессы. Усложнение структуры и углубление дифференцированности – основная тенденция в эволюции национальных правовых систем, отвечающая главным тенденциям развития современного мира.

Что касается России, то настоятельная необходимость учета местных особенностей и недостаточность этого учета – причина остроты вопросов регионализации, проблем региональной политики и генератор постоянно муссируемой темы о полезности и целесообразности разделения России на несколько более компактных, однородных и управляемых частей.

В чем же суть содержательного единства и смысловой оппозиции региональной и общегосударственной политики? Потенциальное единство их – в правильно сформулированном целеполагании, когда интересы общества в целом соответствуют интересам каждого гражданина в отдельности. А различие – в наличие в первом случае наборов инструментов, обеспечивающих достижение общенациональных целей на конкретных территориях с учетом местных специфики.

И если мы оглянемся в собственную историю, то увидим, что проблемы управления сводились, как правило, не к порочному целеполаганию, а к попыткам достижения поставленных целей некими унифицированными средствами, которые для большей части нашей обширнейшей и разнообразнейшей страны превращались в прокрустово ложе, обращая самые благие намерения в свою полную противоположность.

В решении одного из испанских судов сформулирован чрезвычайно важный для нашей страны принцип: «Отсутствие дифференциации порождает дискриминацию». Нужно подчеркнуть, что, как правило, государственная власть в нашей стране вовсе не стремилась никого дискриминировать. Ей просто не хватало широты кругозора, чтобы дифференцировать свои действия адекватно всему разнообразию конкретных условий. Различные правительства в разные исторические периоды хотели сделать как лучше, но их действия постоянно воспринимались разными группами населения как дискриминация.

Установив, что суть региональной политики заключается в дифференциации применительно к местным условиям системы мер по реализации политики общегосударственной, в учете региональных особенностей в процессе достижения общенациональных целей и что главная региональная особенность Арктики применительно к человеческой деятельности «северное удорожание», мы можем дать ответ на вопрос, в чем применительно к арктическим регионам должна заключаться дифференциация системы мер по реализации общегосударственной экономической политики.

Сформулированная в общем виде региональная экономическая политика в отношении арктической зоны России – это политика системного преодоления негативного влияния различных факторов «северного удорожания» на конкурентоспособность экономики регионов Арктики. Образно говоря, это то звено, потянув за которое, можно вытянуть всю цепь.

Оговоримся сразу. Под механизмами преодоления факторов «северного удорожания» вовсе не подразумеваются подходы лобового решения проблемы, вроде прямого начисления бюджетных средств производителям товаров и услуг. Неэффективность такого подхода очевидна. Речь может идти о мерах общесистемного характера, повышающих конкурентоспособность региональных экономик и снижающих объемы генерируемых издержек.

Если государство начнет исполнять свои функции в полном объеме – будет платить бюджетникам зарплату, адекватную реальной величине местной потребительской корзины, будет проводить миграционную политику, адекватную изменениям на рынке труда, начнет реализовывать в полном объеме собственные программы (например, программу переселения в более южные районы избыточного населения), разрешит коммунальные проблемы – это существенно снизит дополнительные издержки арктической экономики, связанные с «северным удорожанием» жизнедеятельности населения.

Другой источник дополнительных издержек – неразвитость инфраструктуры – также вовсе не обязательно предполагает компенсационные выплаты из бюджета, хотя в отдельных случаях и это возможно – например, поддержка КМНС. Как сказано выше, главное направление повышения конкурентоспособности экономики северных регионов и их инвестиционной привлекательности – ускоренное развитие информационной и транспортной инфраструктуры. Есть и иные меры, смыкающиеся с проблемой повышенной стоимости и ускоренного износа основных фондов.

Действующие на Севере и в Арктике предприятия вынуждены преодолевать инфраструктурную дискомфортность за счет приобретения соответствующих технических средств (например, внедорожного транспорта в северном исполнении или сложных систем связи с повышенным диапазоном возможностей). Этот источник дополнительных издержек может быть компенсирован такими мерами, как ускоренная амортизация оборудования, создание дополнительных возможностей привлечения инвестиций (покрытие банковского процента, программы поддержки лизинга, банковские гарантии, отнесение расходов на НИОКР на счет производственных расходов и др.).

Нужно подчеркнуть, что правильно организованная помощь арктическим регионам в приобретении спецтехники стимулирует отечественное производство технических средств, так как по уровню технической мысли и количеству уже имеющихся технических разработок (особенно в сфере транспортных средств в северном исполнении) наша страна существенно опережает многих конкурентов. На эти технические новинки спрос как таковой есть. Не хватает оплаченного спроса, так как большинство потенциальных заказчиков испытывают дефицит платежных средств.

Одна из сложнейших проблем арктических регионов – моноспециализация на сырьевых ресурсах, подверженных колебаниям фондовых рынков. По данным 2004 г., рентабельность топливной промышленности – около 30%, а металлургии – около 35%, в то время как в легкой промышленности она составляет около 2,5%, пищевой промышленности – около 8,5%, машиностроения – около 8%.

Но диверсифицированная обрабатывающая промышленность создает для экономики более надежный фундамент, в то время как резкое падение цен на сырье может поставить в трудное положение как структурообразующие производства, так и зависимые от них социальные структуры. В этой связи стимулирование диверсификации экономики и развития переработки сырья там, где это может быть экономически оправданно, важная цель региональной экономической политики. Позитивную роль тут может сыграть стимулирующие производство с высокой добавленной стоимостью невысокие ставки НДС и иные формы всемерной поддержки инновационно ориентированных производств. Активизировать научные исследования и экспериментальные конструкторские разработки можно снижая налоговую нагрузку на средства НИОКР, формируя систему технопарков, бизнес-инкубаторов, венчурных фондов.

Важное значение имеет упоминавшееся выше частно-государственное партнерство, основанное на общности интересов и отлаженных механизмах взаимодействия. Здесь нужно подчеркнуть одну важную мысль. Государство неоднократно демонстрировало, что для привлечения в проекты средств федерального бюджета важное значение имеет интерес к ним со стороны регионов и бизнеса, выражаемый в соответствующем софинансировании. Но справедлива и обратная ситуация. Для привлечения инвестиций в региональную экономику важны соответствующие сигналы со стороны государства, в том числе и в виде финансового участия.

Подводя итог, подчеркнем, что главным свойством эффективной региональной политики является само наличие таковой. Что касается конкретных форм и методов, то они могут очень сильно меняться в зависимости от времени и места. Невозможно составить ни закрытый перечень, ни исчерпывающую инструкцию. Региональная экономическая политика, как никакая другая, является искусством возможного, и догматический подход здесь особенно вреден. Повышенную гибкость и адаптивность региональной экономической политике придает делегирование регионам оптимального объема полномочий, подкрепленных соответствующими источниками поступления средств.

Еще один очень важный элемент региональной экономической политики – учет человеческого фактора. Дело в том, что экономика является точной наукой в плане проецирования законов сохранения на социальные процессы. Но экономика, это еще и наука о закономерностях поведения «экономических субъектов», концепт которых лежит в основе всякой экономической теории. А экономические субъекты – это принимающие экономические решения люди и их коллективы. И движут ими не только рациональный экономический расчет, но и мотивы иррациональные, от ошибочных оценок и добросовестных заблуждений до специфических личностных устремлений и нравственных императивов. «Человеческий фактор» должен учитываться в экономике даже более, чем он учитывается в технике, и лучше, чем специалисты, хорошо знающие ситуацию на местах, в этой «тонкой материи» никто не разберется.

Сказанное о важности дифференциации мер государственной политики применительно к местным условиям нельзя интерпретировать как рекомендацию максимально дробить региональную систему управления. Наоборот. Только сильные, крупные регионы с диверсифицированной экономикой способны отстоять свои интересы в самых разных направлениях и выстоять в период экономических штормов, с какой бы стороны они ни обрушились.

Объединение моносырьевых территорий и территорий с развитой перерабатывающей промышленностью (как это имеет место в Красноярском крае) – один из основных механизмов снижения экономических рисков и формирования конкурентоспособной и инвестиционно привлекательной региональной экономики.