5 мая, 2009

Вектор устремлений – Арктика (1)

Арктика – северная полярная область Земли, включающая Северный Ледовитый океан с находящимися на его акватории островами и прибрежной полосой материковой суши. В пределах Арктики расположены территории, континентальный шельф и исключительные экономические зоны восьми арктических государств – России, Канады, Соединенных Штатов Америки, Норвегии, Дании, Финляндии, Швеции и Исландии.

Арктическая зона России определена решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г. По площади этот регион занимает около 3,1 млн. кв. км (или 18% территории России). Площадь континентального шельфа в арктической зоне России составляет более 4,0 млн. кв. км (около 70% всего континентального шельфа РФ).

Арктике присущи следующие специ-фические черты, отличающие ее от других районов Севера России:

экстремальные для проживания человека природно-климатические условия (низкие в течение всего года температуры, продолжительная полярная ночь и продолжительный полярный день, ледяной покров морей и устьев рек в течение более полугода, частые магнитные бури, утончающийся озоновый слой, сильные ветры и метели, плотные туманы, однообразие ландшафтов арктических пустынь и тундры, залегающие недалеко от поверхности земли многолетне-мерзлые породы – «вечная мерзлота»), оказывающие резко отрицательное воздействие на здоровье людей;

- окружающая природная среда крайне уязвима, экосистемы малоустойчивы, легко нарушаются в результате антропогенного воздействия и очень долго восстанавливаются;

- многонациональное население Арктики включает в себя мигрантов, сосредоточенных главным образом в городах и крупных населенных пунктах, и преимущественно сельского местного населения, состоящего из представителей коренных малочисленных народов Севера, коренных народов, не являющихся малочисленными, и русского старожильческого населения;

- население разреженно, расселение носит преимущественно очаговый характер;

- в большинстве арктических районов доля представителей коренных малочисленных народов Севера в общей численности населения значительно выше в сравнении с аналогичными показателями других районов страны;

- условия хозяйствования и жизнеобеспечения почти полностью зависят от поставок топлива, продовольствия и других товаров по сложным транспортным схемам с использованием водного и воздушного путей, в том числе Северного морского пути, больших и средних рек;

- транспортная сеть очень разреженна, многие поселения привязаны к единственному экономически эффективному транспортному пути;

- хозяйственная деятельность и жизнеобеспечение населения требуют повышенных затрат, что негативно влияет на конкурентоспособность экономики арктических регионов на национальном и глобальном рынках;

- за редким исключением промышленное освоение ведется в целях снабжения дефицитными ресурсами староосвоенных промышленных регионов в стране и за ее пределами;

ресурсная экономика чаще всего имеет моно- или олигопрофильный характер, что делает ее заложницей конъюнктуры мировых рынков сырья.

Арктика играет очень важную роль в сохранении экологического равновесия на планете в целом. В сфере экологической безопасности Арктика приобретает особое значение как:

- «кухня погоды», регион с чрезвычайно динамичными и наименее устойчивыми климатическими процессами, нарушение баланса которых неизбежно приведет к глобальным климатическим сдвигам во всем северном полушарии, но в первую очередь – в умеренном поясе, в границах которого лежит основная территория страны;

- регион, где очень высокая сохранность естественных природных комплексов (около 98% территории – в остальных природных зонах меньше или существенно меньше) сочетается с повышенной уязвимостью окружающей природной среды;

- регион со специфическим по составу и уникальным по свойствам животным и растительным миром, являющимся важной частью биологического разнообразия планеты, утрата которого нанесет существенный урон потенциалу устойчивости экосистем и научно-технического прогресса нынешнего и будущих поколений.

Российская Арктика – регион особых геостратегических интересов государства и долговременных экономических интересов общества, прежде всего с точки зрения освоения и рационального использования природных ресурсов и обеспечения глобального экологического равновесия, что обуславливает ее выделение в самостоятельный объект государственной политики. Это мотивируется также международными обязательствами России в рамках Арктического совета, призванного осуществлять согласованную политику арктических стран в области охраны окружающей среды и устойчивого развития макрорегиона. Потребности экономики страны и истощение запасов природных ресурсов в освоенных районах объективно предопределяют увеличение их добычи в арктической зоне России.

В этом регионе сосредоточены основные запасы ряда важнейших полезных ископаемых, которые являются определяющими для развития экономики России:

- 80% общероссийских разведанных запасов газа промышленных категорий, сконцентрирована добыча 91% природного газа;

- 90% извлекаемых ресурсов углеводородов всего континентального шельфа России (из них 70% – на шельфе Баренцева и Карского морей);

- 15-20 млрд. т прогнозируемых запасов углеводородов (в переводе на условное топливо) в глубоководной части Северного Ледовитого океана.

Кроме углеводородного сырья в арктических районах сосредоточены: апатитовый концентрат (более 90% запасов), никель (100% запасов), медь (около 60% запасов), вольфрам (более 50% запасов), редкоземельные элементы (более 95%), платиноиды (свыше 98% запасов), олово (более 75% разведанных запасов и 50% прогнозных).

Очень значительны запасы ртути, золота, серебра, алмазов, сосредоточены основные запасы дефицитных в России марганцевых, хромитовых и титановых руд. По ряду оценок, общая стоимость разведанных запасов минерального сырья недр Арктики - до 1,5-2 трлн. долл. Однако степень разведанности – низка, а уровень освоения - ничтожно мал и не соответствует перспективным возможностям макрорегиона, в котором производится продукция, обеспечивающая получение около 11% национального дохода России (при доле населения 1%) и составляющая до 22% объема общероссийского экспорта.

В Арктике все виды деятельности в очень большой степени связаны с интересами военной безопасности страны. Этот регион имеет исключительно важное военно-стратегическое значение для решения задач обороны. Здесь базируются силы главного флота страны – Северного флота: находится его операционная зона, сосредоточен ряд важнейших предприятий оборонной промышленности. Государственная граница России на протяжении почти 20 тыс. км проходит по Северному Ледовитому океану. Это наиболее открытая в плане прямого контроля полоса государственной границы и передовая линия системы обороны территории государства, ее защита и охрана сопряжены с особыми трудностями. Островная часть арктической зоны России имеет особое для страны значение из-за расположения на островах оборонных объектов отдельных видов Вооруженных Сил, пограничных застав, полярных гидрометеорологических станций и постов.

В силу особого географического положения, наличия больших запасов природных ресурсов, оборонной, научной и экологической значимости Арктика является местом пересечения интересов многих стран.

Поэтому Россия заинтересована в том, чтобы: в регионе сохранялась обстановка мира и сотрудничества, а различия интересов не приводили к напряженным отношениям и конфликтным ситуациям; арктические страны, которые несут особую ответственность за сохранение окружающей природной среды и устойчивое развитие Арктики, имели в регионе преимущественные права по сравнению с неарктическими странами; были сохранены и упрочены лидирующие позиции России в изучении, освоении и других видах деятельности в Арктике.

В предшествующий период исторического развития экономическая структура и рынок труда арктических регионов были ориентированы на единственного инвестора – государство. Под его потребности формировалась отраслевая и региональная экономика, система материальных и социальных стимулов, создавалась транспортная и энергетическая инфраструктура.

От этого периода Арктика унаследовала: нерациональную структуру и слабую диверсифицированность моно- или олигопрофильной ресурсной экономики; недостаточно развитые пути сообщения и системы трансляции информации; высокий моральный и физический износ основных фондов, инфраструктуры и систем жизнеобеспечения; неадекватную демографическую структуру и систему расселения; отсутствие гибкого механизма государственного регулирования природопользования; несбалансированность федеративных, региональных, местных и корпоративных интересов; высокую зависимость традиционного хозяйства коренного населения от прямого государственного участия.

В этот период развития хозяйственная деятельность в Арктике осуществлялась в условиях экономии средств практически по всем позициям ее удорожания. Экономили на: оплате труда, что лишило население ресурса экономической устойчивости и мобильности за счет накоплений; формировании жилищно-коммунальной среды и сектора социального обеспечения, что в условиях реформ привело к быстрой деградации жилищного и коммунального фонда, кризису систем коммунального обеспечения; совершенствовании и обновлении технологий, что привело значительную часть производственных фондов и транспортных систем на грань полного износа; экологической безопасности хозяйственной и оборонной деятельности, что привело к загрязнению больших территорий и акваторий в российской Арктике.

Указанные факторы имеют инерционный негативный потенциал воздействия на социально-экономическую сферу арктической зоны и формируют специфический для региона набор сдерживающих развитие факторов: увеличение различий между субъектами России и арктической зоны по уровню социально-экономического развития; высокие и сверхвысокие издержки производства, связанные с удаленностью рынков сбыта, ограниченной транспортной доступностью и экстремальными природно-климатическими условиями; прогрессирующее загрязнение и деградация компонентов природной среды в условиях усиливающейся антропогенной нагрузки, накопления отходов и поступления загрязняющих веществ в результате трансграничного переноса; высокие экологические риски хозяйственной деятельности и необходимость применения специальных технологий, оборудования и материалов, адаптированных к арктическим условиям и обеспечивающим минимизацию негативного воздействия на окружающую среду; потребность в значительных капитальных вложениях в фондоемкие базовые сырьевые отрасли Арктики; необходимость создания запасов и длительного хранения потребляемой продукции и сырья; повышенные операционные расходы; высокая степень износа основных производственных фондов; высокие риски и затраты при освоении природных ресурсов, включая осуществление транспортных операций в экстремальных климатических условиях; неоптимальная демографическая структура и система расселения населения, низкий уровень жизни коренных малочисленных народов; дефицит кадрового ресурса специалистов с опытом работы на рынке и высокая стоимость привлечения трудовых ресурсов; необходимость компенсаций повышенных затрат населения на оплату социальных услуг, транспортных расходов и расходов на поддержание жизнедеятельности и здоровья; повышенные затраты в жилищно-коммунальное хозяйство и систему жизнеобеспечения; глобальные климатические изменения и их влияние на зону распространения многолетнемерзлых грунтов, развитие опасных гидрометеорологических, ледовых и других природных процессов, увеличение риска и ущерба от этих процессов, техногенных аварий и катастроф; пересечение на значительных территориях разнонаправленных интересов коренного и местного населения с интересами ресурсодобывающих компаний; глубокий кризис традиционного хозяйства коренного населения после ухода государства из хозяйственной сферы.

С наследием названных проблем арктические регионы России вступили в период радикальных экономических реформ.

В значительной мере исчерпан технологический потенциал промышленной и транспортной инфраструктуры. Системный кризис плановой экономики, а затем и ее обвальное демонтирование ударили по индустриальному потенциалу арктических регионов сильнее, чем по многим другим регионам страны. У большинства арктических регионов не остается запаса прочности для гибкого реагирования на возникновение новых экономических и технических проблем. Российской арктической зоне насущно необходима реиндустриализация на новейшей технологической основе, на базе самых последних технических достижений.

Альтернативой реиндустриализации, второму индустриальному освоению российской Арктики, будет не вялотекущее развитие экономики макрорегиона и сохранение сегодняшнего уровня экономической эффективности, а его полная деградация в силу ускоренного нарастания степени архаизации и изношенности производственной и инфраструктурной базы, а так же системных макроэкономических проблем.

Произошло резкое изменение конфигурации и состояния рынков. Обвальное снижение спроса на национальном рынке сделало безальтернативным еще более глубокий выход экономики арктических регионов на глобальные сырьевые рынки, где она оказалась в жесткой зависимости от текущей конъюнктуры. В условиях резкого роста цен на углеводородное сырье ряд регионов занял место лидеров национальной экономики, что позволило им приступить к поэтапной структурной перестройке и постепенному решению широкого спектра застарелых проблем.

Одновременно регионы, специализированные на добыче угля и ряда металлов, не вписались в систему глобальных обменов на открытом рынке и оказались в очень тяжелом положении. Существовавшая в них система расселения, как территориальная проекция экономики на социальную сферу, утратила свою эффективность, началось резкое сокращение численности населения в ранее освоенных территориях. Так, в Чукотском АО численность населения сократилась в три раза.

В сравнительно успешных арктических регионах, экономика которых основана на добыче высоколиквидных в текущий период видах сырья, ведущую роль играют процессы закрепления специализации в качестве сырьевого придатка развитых стран Запада, что поддерживается иностранными игроками, заинтересованными в такой функционализации российской Арктики.

Большинство инфраструктурных проектов нацелены на экспорт сырья и не обеспечивают связность страны, что в долгосрочной перспективе может привести к утрате экономического контроля над все более вовлекаемыми в процессы мировой интеграции арктическими регионами России.

Развитые страны Запада активно исследуют примыкающие к побережью России и находящиеся в сфере ее интересов участки арктического шельфа. Особый интерес проявляется к ведущим российским арктическим месторождениям углеводородного сырья: Штокмановскому, Приразломному, Ардалинскому, Варандейскому, Ново-Портовскому и другим.

Эксперты Международного энергетического агентства (МЭА) утверждают, что российская нефтедобыча приближается к пределам своего роста. Уже наметилось сокращение его темпов, а через три-четыре года увеличение объемов производства и вовсе прекратится, если не будут введены в разработку новые уже открытые месторождения.

Они видят главную уязвимость России в том, что у нее уже почти нет дешевой нефти. Разрабатываемые месторождения, по их мнению, почти исчерпаны, а прирост добычи могут обеспечивать только новые, более дорогостоящие проекты. Но для этого, по расчетам МЭА, до 2030 г. наша страна должна будет вложить в свой нефтяной сектор гигантскую сумму.

В то же время Россия обладает самым протяженным в мире шельфом, 85% которого приходится на Арктику. Прилегающий к территории России арктический шельф может стать в ХХI веке основным источником углеводородного сырья, как для России, так и для мирового рынка (по некоторым оценкам, здесь сосредоточена четверть всех земных запасов нефти и газа). Из 6,2 млн. кв. км континентального шельфа России (21% всего шельфа Мирового океана) интерес для поисков нефти и газа представляют 6 млн. кв. км, то есть почти вся площадь российского шельфа, а наиболее перспективные участки занимают 4 млн. кв. км.

Согласно прогнозной оценке, начальные извлекаемые ресурсы углеводородов на шельфе России (по данным на начало 2002 г.) достигают 100 млрд. т условного топлива, в том числе 15,5 млрд. т нефти и 84,5 трлн. куб. м газа. Это составляет 20-25% общего количества мировых ресурсов углеводородов.

На арктическом шельфе России уже выявлено более 20 крупных нефтегазовых бассейнов, по меньшей мере, в десяти из них перспективность разработки недр уже доказана.

Проблема доступа к минеральным богатствам арктических регионов России неотделима от вопроса о контроле над Северным морским путем. Предпринимаются попытки иностранных государств изменить его правовой статус.

Так, Норвегия на протяжении длительного времени стремится преобразовать Северный морской путь в международную транзитную магистраль, не подконтрольную России. Транснациональные компании исследуют возможности самостоятельно решать проблему добычи и доставки полезных ископаемых из российской Арктики в Западную Европу, США, страны Азиатско-Тихоокеанского региона.

Северный морской путь – транспортная ось российской Арктики, один из базовых элементов Морской доктрины России на период до 2020 г. В настоящее время только через арктические моря обеспечивается полностью открытый доступ России в Мировой океан и открывается широкий оперативный маневр для действий сил военно-морского флота.

Однако в процессе перехода к рыночной экономике допущено значительное ослабление инфраструктуры Северного морского пути. Парк ледоколов требует реконструкции и обновления. В критическом состоянии находится производственная деятельность и материально-техническое снабжение арктических портов, служб по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. С 110 до 42 сократилось число основных полярных станций, в результате чего заметно уменьшилась точность всех видов прогнозов. Замедлено развитие автоматизированной ледовой информационной системы, являющейся важнейшим элементом гидрометеообеспечения на трассах Северного морского пути. Система научно-оперативного обеспечения арктического судоходства, создававшаяся в течение многих десятилетий, едва теплится и находится на грани разрушения.

Северный морской путь – не единственный элемент арктической транспортной системы, но важнейший с точки зрения обеспечения внешней торговли. Его переоснащение открывает возможности для значительного увеличения экспорта транспортных услуг, создание резервов транспортных мощностей, исключающих возникновение ограничений в наращивании экспорта, импорта, внутренней торговли и транзита. Другой важный элемент арктической транспортной системы - меридионально ориентированные транспортные пути, обеспечивающие интеграцию экономики арктических регионов в общероссийское экономическое пространство – имеют устойчивую основу только западнее Урала и, отчасти, в Западной Сибири. Далее к востоку меридиональные транспортные магистрали опираются на речные пути, навигация на которых продолжается не более полугода и зависит от поддержания необходимой глубины судового хода земснарядами, работа которых осуществляется далеко не в достаточных объемах.

Не в лучшем положении и остальные элементы инфраструктурного комплекса Арктики, в первую очередь коммуникационные сети, без которых нельзя сформировать благоприятную бизнес-среду, предоставлять полноценные образовательные, медицинские и иные услуги. В тяжелейшем положении находится основная часть коммунальной инфраструктуры, без глубокой реконструкции которой невозможно ставить вопрос о качестве жизни, а значит, и о формировании нового качества трудовых ресурсов.

Потенциал основы экономики арктических регионов, сырьевого сектора, – его капитализация и инвестиционная привлекательность, его способность сыграть в переходный период роль «локомотива развития», - существенно снижается значительным отставанием прироста разведанных запасов от темпов добычи полезных ископаемых. В условиях сокращения бюджетных ассигнований на проведение геологоразведочных работ негативную роль играет недостаток экономических стимулов масштабного инвестирования в геологическое изучение территорий и акваторий Арктики ресурсодобывающими компаниями.

Серьезной проблемой и барьером на пути устойчивого развития арктической зоны России являются ее чрезвычайно ранимая природа и связанные с этим экологические ограничения хозяйственной деятельности. Низкое биологическое разнообразие и малая скорость биологических процессов определяют слабую устойчивость северных экосистем, их неспособность без ущерба переносить нагрузки из-за высокой плотности населения и интенсивной промышленной деятельности. Этим обусловлена необходимость использования адаптированных к арктическим условиям дорогостоящих современных технологий и экологически дружественных систем природопользования, налагаются на хозяйственную деятельность в арктической зоне особые требования в части экологической дисциплины экономического поведения. Данная проблематика привлекает особенно пристальное внимание международной общественности, в том числе стран-участниц Арктического совета, положена в основу его деятельности.

Экологическая проблематика особенно чувствительна для России. Так, продолжается прогрессирующее загрязнение и деградация компонентов природной среды в условиях усиливающейся антропогенной нагрузки, происходит накопление отходов и поступление загрязняющих веществ в результате трансграничного переноса. Если же учесть, что развитые страны Запада тратят на обеспечение качества окружающей среды 1,8%-2% ВВП, а Россия - только 0,2%, соблюдение всех требований к экологичности хозяйствования в Арктике станет одновременно и экзаменом на зрелость, и существенной экономической нагрузкой, так как потребует значительных затрат на технологическое обновление и реабилитацию нарушенных территорий. Значимость экологически ответственного хозяйственного поведения, соблюдения требований охраны природной среды и биологического разнообразия особенно велики в связи с опасностью глобальных климатических изменений и их влияния на многолетнемерзлые породы, развитие опасных природных процессов, увеличение уровня рисков и масштабов ущерба от техногенных аварий и природных катастроф.

Переход к рыночным отношениям болезненно отразился на социальной обстановке в арктических регионах России. Резко ухудшилась демографическая ситуация, качество жизни большинства населения, выражающиеся, прежде всего, в потере здоровья людей и сокращении продолжительности жизни. Обострились диспропорции на рынке труда, увеличилась неуправляемость миграционными процессами, исчезла экономическая привлекательность работы в Арктике. Низок уровень реальных доходов основных социальных групп населения. Младенческая смертность в большинстве арктических районов намного превышает среднероссийский уровень.

Растет число пенсионеров, их удельный вес среди населения превысил 20%, что ведет к «старению» населения Арктики, увеличению доли неработающих граждан, создает угрозу возможности функционирования экономики и поддержания жизни в городах и поселках. Очень медленно решаются вопросы переселения в другие районы страны граждан нетрудоспособного возраста, больных и инвалидов, желающих выехать за пределы Арктики в связи с невостребованностью на рынке труда, жителей закрывающихся поселков. Обусловленные экономическими трудностями проблемы занятости, жизнеобеспечения, социальных гарантий, миграции, поддержки коренного населения в ряде арктических регионов приобрели такую остроту, что ликвидацию их последствий приходится осуществлять с привлечением экстренной финансовой помощи федерального бюджета.

Существенной проблемой является реформирование системы расселения. Старые населенные пункты, созданные в доиндустриальную эпоху коренным или старожильческим населением Арктики, привязаны к естественным транспортным путям и обеспечивают оптимальный доступ к биологическим ресурсам, обладающим потенциалом возобновимости.

В этой связи их положение, как правило, достаточно устойчиво, а перспективы – в целом благоприятны. Населенные пункты, созданные при рудниках и нефтепромыслах, имеют очень высокий риск оказаться заброшенными по исчерпанию ресурсов или при изменении конъюнктуры рынка, как это происходит в ряде угле- и рудодобывающих районов российской Арктики, как это не раз происходило в США и Канаде, как это происходило и в социалистический период развития (Обь-Енисейская железная дорога, промышленно-транспортный узел бухты Нордвик в море Лаптевых).

Особенно остро стоят социальные проблемы коренного населения Арктики. Уровень безработицы среди его представителей в 3-4 раза превышает средний по северным субъектам Российской Федерации (30-60% в доле трудоспособного населения). Средняя продолжительность жизни – 49 лет.

Главная проблема – кризисное состояние традиционного природопользования – основной формы хозяйственной деятельности коренных народов Арктики, обусловленное: низкой экономической эффективностью традиционных отраслей хозяйствования – основы жизнедеятельности коренного населения; снижением объемов и конкурентоспособности продукции традиционных отраслей и промыслов (северное оленеводство, охота, рыболовство, сбор дикоросов, морзверобойный промысел), а также уровня прямой государственной поддержки; сложностью адаптации коренного населения к условиям современного рынка, поскольку традиционное природопользование не несет в себе соответствующего опыта; дефицитом подготовленных кадров; малой продуктивностью и низкой устойчивостью природных экосистем, определяющих изначальную ограниченность ресурсной базы традиционного природопользования; сокращением наличной ресурсной базы традиционных отраслей хозяйствования и трансформацией рынков сбыта продукции; отсутствием благоприятных условий и экономических предпосылок для саморазвития.

Существенную роль играет недостаток эффективных механизмов совмещения интересов промышленных компаний и общин коренного населения в процессе расширенного освоения минерально-сырьевых ресурсов и трансформации землепользования в районах проживания коренного населения Арктики. Хозяйственная деятельность, ведущаяся без соблюдений специфических для конкретных территорий экологических, этнографических и социальных требований, ведет к сокращению ресурсной базы, ухудшение среды обитания и условий жизнедеятельности коренного населения.

Традиционное природопользование выполняет важнейшие функции воспроизводства системы культурно-хозяйственных навыков, социальной стабилизации и самообеспечения, снижает потребность в завозе, имеет этносохраняющее значение. Кризис традиционного природопользования ведет к кризису традиционного образа жизни, размыванию этнического культурно-хозяйственного комплекса, ухудшению социальных условий. Происходит снижение жизненного уровня коренного населения Арктики, имеющего самый большой процент семей с доходами ниже прожиточного минимума.

Негативную роль играет неадаптированность коренного населения к индустриальному обществу и свойственным ему проблемам, включая привнесенные заболевания, образ питания и стереотипы поведения.

Традиционный образ жизни основан на иных целях и ценностях. Многие «рыночные обычаи» воспринимаются традиционной системой взглядов как отклонение от нормальных человеческих отношений. В этой связи существует объективная необходимость контроля и прямого государственного участия в формировании системы экономических отношений общин коренного населения Арктики с индустриальным обществом, включая восстановление обеспечивающей эквивалентный обмен товаропроводящей сети.

Плохо выполняет свои функции существующая система образования. Она ориентирована на представителей индустриального общества, не учитывает потребностей сохранения традиционных культурно-хозяйственных комплексов коренных жителей Арктики, не содержит механизмов их адаптации к индустриальному миру, в силу чего не соответствует современным задачам экономического и социального развития коренного населения, технологического прогресса и адаптации традиционной формы хозяйствования к современным экономическим условиям. Обучение детей в интернатах ведется с отрывом их от традиционной среды, где осуществляется приобретение навыков этнического культурно-хозяйственного комплекса.

Остро стоит проблема ухудшения здоровья коренного населения Арктики, обусловленная: общим снижением уровня и качества медицинских услуг; прогрессированием социальных заболеваний (алкоголизм, наркомания и т.п.); изменением в структуре питания коренного населения; загрязнением среды обитания. Система медицинского обслуживания северных регионов локализована в крупных населенных пунктах и оторвана от районов проживания и хозяйственной деятельности коренного населения.

Не выполняет в необходимом объеме свои функции и нуждается в коренном реформировании система гарантий и компенсаций. Начиная с эпохи индустриализации, когда во главу угла были положены разная экономическая значимость районов и их роль в обеспечении высоких темпов индустриализации, районные коэффициенты выполняли функцию привлечения высококвалифицированной рабочей силы на значимые объекты в регионах нового промышленного освоения, а северные надбавки – закрепления кадров.

После 1991 г. эти задачи утратили свою актуальность, но то, что теперь надбавки и компенсации интерпретируются как компенсация внеэкономического удорожания жизнедеятельности населения, обусловленное природно-климатическими факторами, не означает, что они способны выполнять эту функцию адекватно, не имея под собой ни соответствующих новому целеполаганию механизмов, ни какого-либо научного обоснования.

Основа системы льгот и компенсаций – начисление коэффициентов к заработной плате, а не компенсация разрыва между доходами и повышенной стоимостью жизни. При таком подходе осуществляется только стимулирование высокооплачиваемых категорий работников. Их зарплата изначально превосходит минимально необходимые объемы, а соответствующая надбавка еще более увеличивает этот отрыв. Что касается низкооплачиваемых работников, к которым относится большая часть бюджетников, незначительность начисляемой на низкую заработную плату надбавки не компенсирует отрыв доходов от минимальной потребительской корзины.

Никак не связана с дискомфортностью «ускоренная шкала» начисления максимального размера процентной надбавки к заработной плате. Так, в Чукотском АО она составляет 3,5 года, а в существенно менее суровых республиках – Карелия и Коми – 2,5 года. Далеко не во всех случаях адекватны реальной дискомфортности размеры районных коэффициентов. Так, на севере Таймыра, в Диксоне или Хатанге, районный коэффициент ниже, чем на его юге, в Норильске, на что неоднократно указывали жители Таймырского АО.

Крайне запутывает ситуацию и создает дополнительные сложности реформирования существующей системы льгот и компенсаций их интерпретация в качестве «северных».

В действительности, федеральные выплаты по районным коэффициентам наиболее велики (более 40%) в 14 регионах, не имеющих в своем составе ни районов Крайнего Севера, ни приравненных к ним местностей, в то время как в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера они составляют немногим более 25%, а в северных и арктических регионах – только около 30% от общих затрат федерального бюджета на данные цели.

Первоначально система льгот и компенсаций формировалась в районах, реально относившихся к Северу и Арктике. Но впоследствии она распространилась на регионы с дискомфортным климатом (независимо от природы этой дискомфортности), и дефицитом трудовых ресурсов.

При этом произошла подмена понятий «Север» и «отдаленные, дискомфортные, слабо заселенные районы», что привело к неверному очерчиванию объекта управления.

Если в мировой географии «Север» – территории, находящиеся севернее 60 град. северной широты, с которой начинают явственно проявлять себя характерные собственно для Севера явления, в России постоянно растущий «Север» со временем достиг южных границ страны, и в настоящее время оканчивается примерно на 44 град. северной широты – на широте Туапсе.