26 января, 2010

Повестка дня для НАТО(2)

СОХРАНИТЬ ВЕРУ В АЛЬЯНС

Альянс принял это решение самостоятельно, а не под давлением Соединенных Штатов. Соответственно следует приложить совместные усилия к формированию воинского контингента и финансированию этой операции. Союзникам не следует уклоняться от участия в финансовой стороне дела, если говорить об Афганистане и Пакистане, а также под благовидными предлогами отказываться отправлять туда свои войска. США не могут и не обязаны в одиночку нести бремя финансирования указанной операции и укомплектовывать воинский контингент исключительно американскими солдатами и офицерами.

Конечно, проще сказать, чем сделать, но главной политической задачей нового генерального секретаря НАТО должна быть мобилизация всех членов альянса на оказание соответствующей военной и финансовой поддержки. Основополагающий принцип должен заключаться в том, что каждый союзник посильно участвует в общем деле, и никто не остается пассивным или безучастным. Каждому союзнику следует, не ограничиваясь обещаниями, вносить реальный вклад в военные, финансовые и общественные усилия альянса. Степень участия в делах альянса на данном направлении должна предаваться гласности и совместно инспектироваться.

В противном случае статья 5 постепенно утратит всякий смысл. Конечно, теоретически сохраняется вероятность того, что на каком-то этапе НАТО может прийти к выводу (о чем свидетельствуют заявления некоторых членов альянса в кулуарных разговорах), что операция в Афганистане не стоит затрачиваемых усилий и средств. Те или иные союзники хотели бы молча самоустраниться и успокоить свою совесть призывами недвусмысленно предупредить «Аль-Каиду», что НАТО готова коллективно нанести дистанционный удар, если та попытается снова использовать Афганистан либо Пакистан в качестве плацдарма для новых терактов против целей в Северной Америке или Европе. Однако самоустранение НАТО, даже без официального о том уведомления, будет рассматриваться во всем мире как дежавю советского поражения в Афганистане. Это неизбежно вызовет волну нелицеприятных взаимных обвинений в трансатлантическом сообществе, подорвет авторитет альянса во всем мире и позволит экстремистам движения «Талибан» в Афганистане и Пакистане взять под свой контроль более чем 200-миллионное население и ядерный арсенал в придачу.

Вскоре после прихода к власти администрация Обамы пересмотрела политику Соединенных Штатов относительно целей, преследуемых в Афганистане. Был сделан резонный вывод о том, что одними лишь военными средствами стабилизировать ситуацию не удастся. Необходимо объединить военные усилия, чтобы не допустить победу талибов (а также постепенно расширить действенный контроль над всей территорией страны силами афганской национальной армии), одновременно следует оказывать последовательную международную финансовую помощь, дабы повысить благосостояние народа и дееспособность режима в Кабуле. Это более скромная и реалистичная задача, нежели ранее заявленные амбициозные планы построения современной демократии в обществе, где городское хозяйство более или менее квазисовременно, а сельская местность во многих отношениях живет по средневековым канонам.

Теперь, когда в рамках альянса принято решение, что лишение «Аль-Каиды» безопасной гавани должно быть главной целью кампании, с повестки дня не следует снимать отдельные договоренности с готовыми к сотрудничеству фракциями движения «Талибан». На каком-то этапе может последовать завершение военной фазы операции НАТО.

Такое смещение акцентов в афганской политике способствовало бы созданию реалистичной основы для достижения политически приемлемого результата. Однако новая американская администрация явно упустила из виду один важный момент: она не придает стратегического значения тому факту, что конфликт с талибами в Афганистане не может быть разрешен без реальной военно-политической поддержки со стороны Пакистана. Последний должен оказать содействие усилиям НАТО по укреплению нефундаменталистского режима в Кабуле.

Такой полномасштабной поддержки Исламабад до сих пор не оказывал отчасти из-за внутреннего усиления фундаментализма в самой стране, особенно в сельских районах, а также потому, что геополитическая озабоченность пакистанских военных по поводу национальной безопасности идет вразрез со стремлением США и Великобритании оберегать интересы Индии.

В Афганистане военнослужащих вооруженных сил США формирования талибов заставляют вести боевые действия в строгом соответствии с боевыми уставами и наставлениями
Фото: U.S. Department of Defense

Увы, некоторые пакистанские военачальники предпочитают экстремальный выбор в пользу передачи своей страны в руки движения «Талибан», дабы Пакистан мог доминировать над Афганистаном, также находящимся во власти талибов. Такой расклад представляется им более предпочтительным, нежели светский Пакистан, зажатый в тиски между Индией и Афганистаном, который заигрывает с Индией при решении геополитических вопросов, чтобы снизить собственную зависимость от Пакистана.

С учетом соперничества между Индией и Китаем и стратегической заинтересованности последнего в жизнеспособном Пакистане, было бы целесообразно вовлечь Пекин в геополитический диалог по поводу долговременной пакистанской безопасности. Это могло бы успокоить Исламабад относительно возможной угрозы, исходящей от Афганистана и Индии. Несмотря на взаимный антагонизм в отношениях с Пакистаном, Индия также заинтересована в том, чтобы ее западный сосед не стал катализатором региональных волнений.

Иран, враждебно относящийся к движению «Талибан», тоже мог бы сыграть конструктивную роль в стабилизации западных провинций Афганистана, как он сделал это в 2002 г. Серьезные усилия НАТО по вовлечению Китая, Индии и Ирана в стратегический диалог относительно предотвращения регионального взрыва представляются, таким образом, весьма своевременными. Без этого диалога первая кампания НАТО, организованная в соответствии со статьей 5, может болезненно затянуться, вызвать губительный раскол в стане союзников и, вероятно, даже привести к развалу альянса.

УКРЕПЛЕНИЕ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Мы уже отмечали, что статья 5 Североатлантического договора эффективно действовала на протяжении 60 лет. Но является ли она по-прежнему актуальной и жизнеспособной? Наверно, будет уместно более внимательно изучить ее формулировку:

«Договаривающиеся стороны соглашаются с тем, что вооруженное нападение против одной или нескольких из них в Европе или Северной Америке будет рассматриваться как нападение против всех договаривающихся сторон, и вследствие этого они соглашаются с тем, что, если такое вооруженное нападение произойдет, каждая из них... окажет стороне или сторонам, подвергшимся такому нападению, помощь путем немедленного принятия, индивидуально и по соглашению с другими договаривающимися сторонами, такого действия, какое она сочтет необходимым, включая применение вооруженной силы, чтобы восстановить и поддержать безопасность Североатлантического района».

Перед отправкой в район боевых действий проводится тщательная подготовка военнослужащих боевой техники
Фото: US AIR FORCE

Поскольку 60 лет тому назад европейские государства стремились получить гарантированную защиту со стороны США, не имея возможности самостоятельно оборонять себя, подобная формулировка их вполне устраивала. Она позволяла им комфортно чувствовать себя, перепоручив Соединенным Штатам оборону рубежей Европы, поскольку они понимали, что сами не справятся с нависшими угрозами. Тогда европейским странам приходилось уповать исключительно на американскую военную мощь. Но теперь положение изменилось. Наглядным примером служит война в Афганистане. Большинство союзников США чувствуют себя в относительной безопасности. И в этой войне теперь уже они нужны Соединенным Штатам. Однако фраза «какое... сочтет необходимым» в статье 5 позволяет каждому союзному государству сделать ровно столько, сколько оно сочтет нужным, или не делать почти ничего.

Теперь предположим, что движение «Талибан» захватит Пакистан с его ядерным арсеналом, а затем будет угрожать альянсу в Афганистане. Будет ли это соответствовать формулировке статьи 5 о «вооруженном нападении против одной или нескольких из стран–членов НАТО в Европе или Северной Америке»?

Еще больше озадачивает современная интерпретация статьи 5 для самой Европы. В связи с этим возникает вопрос о том, насколько обязывающим для стран-членов является их договор с НАТО в сфере коллективной безопасности. Если уязвимое в геополитическом отношении европейское государство, входящее в альянс, станет жертвой вооруженного нападения и если США, Великобритания и другие союзники по НАТО придут на помощь этому государству, а, допустим, Греция и Италия не сделают этого, то можно ли обязать последних исполнить союзнический долг на основании статьи 5?

Хотя число стран – членов блока увеличилось до 28, организация по-прежнему ограничена в своих действиях собственным «фундаментальным принципом», согласно которому «все решения НАТО принимаются путем консенсуса». «Со времени создания альянса в 1949 г. консенсус остается единственным основанием для принятия решений в НАТО», и «этот принцип остается неизменным». Соответственно генсек НАТО на основании полномочий, вверенных ему на недавнем саммите альянса, может поручить группе старых стран-членов пересмотреть интерпретацию статьи 5 в современных условиях. Не только афганский вызов, но и значительное снижение уровня американского военного присутствия в Европе, увеличение числа членов НАТО и изменения в архитектуре международной безопасности требуют по-новому взглянуть на смысл этой ключевой статьи. Даже если война в Европе сегодня маловероятна (в любом случае еще какое-то время реакция США будет иметь первостепенное значение), правомерно задаться вопросом, имеют ли право один или даже два-три участника договора о коллективной безопасности накладывать вето на общее решение и ответные действия? Вероятно, следует подумать о более гибком и оперативном определении «консенсуса». Под ним можно было бы понимать решение, поддерживаемое подавляющим большинством стран-членов.

Содержание статьи 13 Североатлантического договора также следует пересмотреть. Она дает право любому члену НАТО выйти из этой организации по истечении 20 лет после присоединения, но не наделяет альянс правом лишить членства какую-либо страну за невыполнение ею взятых на себя обязательств. К сожалению, нельзя исключать, что в критический момент какое-либо внешнее финансовое или политическое влияние может отвратить страну-члена от выполнения обязательств перед альянсом, особенно если учесть постоянное расширение НАТО и обилие внешних соблазнов. Непозволительно закрывать глаза и на то, что расплывчатый консенсус, ограждающий организацию от раскола, может способствовать сохранению формального единства, но ценой возможного паралича альянса в критический момент. Коллективная безопасность может потерять всякий смысл, если будет предполагать только избирательные льготы и никакой ответственности.

ВОВЛЕЧЬ РОССИЮ

Альянсу нужно также определиться с актуальной в историческом и геополитическом плане долгосрочной стратегической задачей – сформулировать цели взаимоотношений с Российской Федерацией. Россия не враг, но она по-прежнему враждебно относится к НАТО. Вряд ли подобное отношение изменится в ближайшее время, особенно если премьер-министр Владимир Путин снова станет президентом в 2012 г. Более того, еще на протяжении какого-то периода политика России по отношению к НАТО будет определяться исторической уязвленностью в связи с поражением Советского Союза в холодной войне и неприятием расширения блока. К тому же Россия может попытаться внести раскол в отношения между Соединенными Штатами и Европой, а внутри Европы – между старыми и новыми членами НАТО.

Морские пехотинцы ВС США во время боев в провинциях Гильменд
Фото: U.S. Department of Defense

В ближайшем будущем вступление России в Североатлантический альянс маловероятно. По понятным соображениям национальной гордости Россия не стремится быть членом альянса, возглавляемого США. Нельзя также отрицать тот факт, что НАТО перестанет быть самой собой, если к ней присоединится недемократическая и скрытная в военном отношении Россия. Вместе с тем более тесное военно-политическое сотрудничество с постимперской Россией, которая рано или поздно смирится с новой исторической ролью, подобно Великобритании, Франции и Германии, соответствует долгосрочным интересам США и Европы.

Поэтому НАТО следует поставить две геостратегические цели в отношении Москвы: укреплять безопасность в Европе путем вовлечения России в более тесное военно-политическое взаимодействие с евро-атлантическим сообществом, а также включить Россию в более широкую систему мировой безопасности, что косвенным образом будет способствовать ослаблению остающихся у нее имперских амбиций.

Для продвижения по этим двум направлениям потребуются время и терпение, но, в конечном счете, новое поколение российских лидеров признает, что это отвечает коренным национальным интересам самой России. Огромная евразийская территория с убывающим населением, богатая полезными ископаемыми, на западе граничит с Евросоюзом (500 млн. чел.), а на востоке – с Китаем с его полуторамиллиардным населением.

Альтернативная стратегия формирования антизападной оси с Китаем, которая приветствуется некоторыми российскими политиками, иллюзорна по двум причинам: преимущества такого союза сомнительны для китайцев, а экономически и демографически слабеющая Россия станет считаться младшим партнером.

На данном этапе ЕС может быть более продуктивным средством осуществления положительных изменений на Востоке, учитывая тот факт, что ни один из недавно получивших независимость соседей России не желает снова стать ее колонией или сателлитом.

А НАТО может способствовать тому, чтобы закрепить результаты этих положительных перемен. При таком разделении труда «Восточное партнерство», изначально предложенное Польшей и Швецией, явилось бы весьма действенным инструментом углубления связей между Европейским союзом и Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Грузией, Молдавией и Украиной.

Включая в себя самую разноплановую деятельность – от предоставления финансово-технической помощи до учреждения университетских стипендий учащимся из этих государств и облегчения их поездок в страны Запада, – такое партнерство будет отвечать очевидным устремлениям народов этих стран, капитализируя желание широкой общественности стран Востока укреплять связи с Евросоюзом.

Для сегодняшней России не представляется возможным отреагировать на данную инициативу так, как некогда это сделал бы Советский Союз. Кремль должен будет предложить упомянутым странам не менее привлекательные условия сотрудничества, тем самым пусть и неохотно, но косвенно подтверждая уважительное отношение к национальному суверенитету и целостности этих стран. Кроме того, конкуренция между Россией и ЕС, которая усилится благодаря подобной инициативе, не только пойдет на пользу государствам, окруженным особой заботой, но и вызовет у самих россиян стремление получать такого рода привилегии от Запада.

Более того, с учетом тесных общественных связей между Россией и Украиной, чем больше украинское общество будет тяготеть к Западу, тем выше степень вероятности того, что у России не будет иного выбора, кроме как последовать примеру Украины.

Альянсу следует вести себя осторожно, чтобы ненароком не поспособствовать усилению имперской ностальгии у России в отношении Украины и Грузии. Сделать политически подвластной каждую из этих стран по-прежнему является очевидной целью нынешних правителей Кремля и даже констатируется в провокационной манере (особенно Путиным). Проводя благоразумно сбалансированную политику, НАТО должна придерживаться своей официальной позиции, согласно которой рано или поздно членство в альянсе станет доступно обеим странам. В то же время необходимо продолжать расширять сотрудничество с самой Россией, равно как и с большинством стран, входящих в спонсируемое Москвой Содружество Независимых Государств (СНГ).

Помимо создания Совета Россия – НАТО, Брюссель уже разработал индивидуальный план действий во имя партнерства с четырьмя странами – участницами СНГ. Более того, 11 государств Содружества в настоящее время сотрудничают с НАТО как в рамках программы «Партнерство ради мира», так и в Совете евро-атлантического партнерства. Хотя речь идет об умеренных программах, разработанных с тем, чтобы не подвергать сомнению ведущее положение Москвы в СНГ, с их помощью обеспечивается фундамент для более формального договора в области безопасности между НАТО и Россией (помимо Совета Россия – НАТО).

В последние годы Россия периодически намекает на то, что одобрит договор, обеспечивающий равные отношения между НАТО и созданной Кремлем в 2002 г. (отчасти воображаемой) Организацией Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Придя на смену канувшему в Лету Варшавскому договору и копируя Организацию Североатлантического договора, ОДКБ в настоящее время объединяет такие государства, как Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан и Узбекистан. Брюссель не торопится рассматривать идею заключения формального договора с ОДКБ, поскольку это предполагает наличие военно-политической симметрии между обеими организациями. Однако есть смысл не проявлять особой щепетильности, если в договор о сотрудничестве в области обеспечения безопасности Евразии и прилегающих регионов будет включен пункт об уважении права стран, не являющихся в настоящее время членами этих организаций, на вступление в НАТО либо в ОДКБ, а в отдаленной перспективе – в обе организации.

Договор между НАТО и ОДКБ, содержащий подобную оговорку, станет косвенным обязательством России не препятствовать в будущем вступлению в Североатлантический блок Украины или Грузии в ответ на де-факто подтверждение альянсом того, что НАТО будет рассматривать вопрос о членстве этих стран исключительно в качестве отдаленной перспективы.

Большинство граждан Украины в настоящее время выступают против вступления страны в НАТО, а после недавней войны между Грузией и Россией требуется определенное время, чтобы накаленные страсти остыли. (При этом не следует исключать поставки в Грузию чисто оборонительных противотанковых и противоракетных систем, чтобы оставленная беззащитной страна никого не вводила в искушение.) В интересах России и Запада сделать так, чтобы политическая ориентация Украины и Грузии определялась через демократическое волеизъявление граждан этих государств. Тем самым будет продемонстрировано подлинное уважение к национальному суверенитету и политическим устремлениям обоих народов. Малейшая недоработка в этом плане может спровоцировать серьезное охлаждение в отношениях между Востоком и Западом и в отдаленной перспективе нанести ущерб будущему России.

ПРОТЯНУТЬ РУКУ АЗИИ

Косвенно разрешая спорный вопрос в отношениях между Североатлантическим альянсом и Россией, договор НАТО – ОДКБ может попутно облегчить альянсу дальнейшее продвижение на восток в направлении усиливающихся азиатских держав. Последние также должны быть вовлечены в орбиту совместных договоренностей в сфере безопасности. Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), созданная в 1996 г. «Шанхайской пятеркой» в составе Казахстана, Киргизии, Китая, России и Таджикистана, была призвана решать вопросы демаркации границ. В 2001 г. она была переименована, и к ней присоединился Узбекистан. В тот момент перед странами-членами была также поставлена задача совместного реагирования на акты, связанные с террористической деятельностью, сепаратизмом и торговлей наркотиками. Афганистан, Индия, Иран, Монголия и Пакистан обладают статусом наблюдателей.

Учитывая то, что Турция входит в НАТО и проявляет особый интерес к Центральной Азии, эта страна, возможно, могла бы сыграть ключевую роль в изучении перспектив взаимодействия между НАТО и ШОС. Развитие отношений в положительном направлении укрепило бы сотрудничество в области обеспечения безопасности на трансрегиональном уровне в одном из самых взрывоопасных регионов мира.

Постепенное расширение взаимодействия могло бы также способствовать созданию совместного совета НАТО – ШОС и тем самым косвенно привлечь Китай к сотрудничеству с альянсом. Это, безусловно, весьма привлекательная и важная цель в долгосрочной перспективе. В действительности же, с учетом меняющегося распределения глобальной силы и смещения центра тяжести на Восток, для НАТО пришла пора задуматься о прямых, формальных связях с рядом ведущих держав Восточной Азии. В первую очередь речь идет об Индии, Китае и Японии.

Поначалу подобного рода взаимодействие могло бы осуществляться в форме совместных консультаций, способствующих большей функциональной совместимости, готовности к непредвиденным обстоятельствам, могущим представлять угрозу обеим сторонам, а также углублению подлинного стратегического сотрудничества. Ни Индия, ни Китай, ни Япония не должны избегать прямой ответственности за безопасность мирового сообщества, а это означает неизбежное разделение рисков и финансовых затрат.

Конечно, новых глобальных игроков будет нелегко убедить в целесообразности создания мировой системы безопасности. Для этого потребуются и время, и терпение, и настойчивость. Хотя усиливающиеся азиатские державы противостоят унилатерализму, который в последние годы проявляли США, а также не принимают доминирующего положения Запада в международных делах, эти державы предпочитают ограничиваться разглагольствованиями о необходимости разделения обязанностей.

При этом они готовы взвалить на США (при поддержке Европы) бремя фактических расходов на безопасность мирового сообщества. В итоге привлечение новых игроков займет длительное время, но этим так или иначе следует заниматься. В противном случае, учитывая процессы политического пробуждения народов, будет невозможно обеспечить безопасность в мире, больше не приемлющем доминирования какого-то одного региона. Тем паче, что большинство этих народов воспринимают Запад скорее через призму своего прошлого порабощения, нежели недавнего освобождения.

ЦЕНТР СИСТЕМЫ

Дабы сохранить свою историческую релевантность, НАТО не может до бесконечности расширяться в мировых масштабах, к чему призывают некоторые политики, либо превратиться в союз мировых демократий. Канцлер ФРГ Ангела Меркель высказала верное суждение, заметив в марте 2009 г.: «Я не вижу глобальной НАТО… Эта организация может обеспечивать безопасность за пределами своего региона, но это не значит, что она может принимать в свои ряды страны из других регионов».

Всемирная НАТО означала бы размывание главной американо-европейской оси, и ни одна из усиливающихся азиатских держав не пожелала бы стать членом альянса, расширившегося до глобальных размеров. Кроме того, мировому альянсу демократий, построенному на идеологических принципах, будет очень трудно решить, кого следует принять в свои ряды, а кого исключить. Непросто будет найти и разумный баланс между доктринальными и стратегическими целями. Усилия, направленные на создание такого альянса способны, кроме того, уничтожить трансатлантическую идентичность НАТО.

Однако у альянса имеются опыт, институциональная основа и средства для того, чтобы со временем стать стержнем всемирной системы региональных межгосударственных объединений в области безопасности. Созданная таким образом всемирная система безопасности, которая будет приобретать все большую силу и эффективность, сумеет справиться с теми задачами, которые не под силу ООН, но вся система Объединенных Наций от этого только выиграет. Выполняя эту стратегическую миссию, НАТО не только сохранит свое трансатлантическое и политическое единство, но и сможет оперативно реагировать на новые, безотлагательные вызовы безопасности в XXI веке.